Portail juridique de l'Observatoire SMACL
Portail juridique des risques de la vie territoriale & associative
Menu

Actualité

Plans communaux et intercommunaux de sauvegarde : foire aux questions sur vos nouvelles obligations

Dernière mise à jour le 29 juin 2022

Le cadre juridique des plans communaux et intercommunaux de sauvegarde (PCS, PICS) vient d’être profondément remanié par la loi n°2021-1520 du 25 novembre 2021 et son décret d’application n° 2022-907 du 20 juin 2022. Foire aux questions sur vos nouvelles obligations.

 [1]

Quels sont les objectifs du PCS ?

Le plan communal de sauvegarde organise, sous l’autorité du maire, la préparation et la réponse au profit de la population lors des situations de crise. Le plan communal de sauvegarde doit préparer la réponse aux différentes situations de crise qui peuvent se présenter et regroupee l’ensemble des documents de compétence communale contribuant à l’information préventive et à la protection de la population. Il doit ainsi :
- déterminer, en fonction des risques connus, les mesures immédiates de sauvegarde et de protection des personnes ;
- fixer l’organisation nécessaire à la diffusion de l’alerte et des consignes de sécurité ;
- recenser les moyens disponibles ;
- définir la mise en œuvre des mesures d’accompagnement et de soutien de la population.

Dans quel cas le PCS est-il obligatoire ?

La réalisation d’un plan communal de sauvegarde (PCS) n’était jusqu’ici obligatoire que pour les communes dotées d’un plan de prévention des risques naturels (PPRN) ou comprises dans le champ d’application d’un plan particulier d’intervention (risque technologique). Cette obligation est désormais étendue aux communes exposées à d’autres risques naturels dont l’intensité ou la soudaineté le rendent nécessaire. Sont visées les communes concernées par « un risque important d’inondation », celles qui sont exposées au risque volcanique ou sismique, les communes d’outre-mer exposées au risque cyclonique, et les communes dont le territoire comprend une forêt exposée au risque incendie.

Ainsi un PCS est désormais obligatoire pour chaque commune :

1° Dotée d’un plan de prévention des risques naturels ou miniers prévisibles prescrit ou approuvé ;

2° Comprise dans le champ d’application d’un plan particulier d’intervention ;

3° Comprise dans un des territoires à risque important d’inondation prévus à l’article L. 566-5 du code de l’environnement ;

4° Reconnue, par voie réglementaire, comme exposée au risque volcanique ;

5° Située dans les territoires régis par l’article 73 de la Constitution ou les territoires de Saint-Martin et Saint-Barthélemy et exposée au risque cyclonique ;

6° Concernée par une zone de sismicité définie par voie réglementaire ;

7° Sur laquelle une forêt est classée au titre de l’article L. 132-1 du code forestier ou est réputée particulièrement exposée.

💥Une commune qui n’est pas soumise à l’obligation d’avoir un PCS peut bien entendu s’y soumettre librement. Dans ce cas elle ne peut pas s’affranchir des règles prévues dans la section dédiée du code de la sécurité intérieure (art. R. 731-4 du code de la sécurité intérieure).

Quels sont les documents sur lesquels s’appuyer pour élaborer le PCS ?

L’analyse des risques doit s’appuyer notamment sur les informations contenues dans :

- Le dossier départemental sur les risques majeurs établi par le préfet de département ;

- Le ou les plans de prévention des risques naturels ou miniers prévisibles prescrits ou approuvés ;

- Le ou les plans particuliers d’intervention approuvés par le préfet de département, concernant le territoire de la commune ;

- Les cartes de surfaces inondables et les cartes des risques d’inondation des territoires à risque important d’inondation arrêtées par le préfet coordonnateur de bassin.

Le plan communal de sauvegarde doit en outre s’articuler avec le plan Orsec mentionné à l’article L. 741-2 du code de l’environnement.

Quels sont les risques qui doivent être identifiés ?

L’ensemble des risques connus auxquels la commune est exposée et des risques propres aux particularités locales. A ce titre, le PCS doit intégrer les risques spécifiques auxquels la commune est exposée :

- territoires à risque important d’inondation prévus à l’article L. 566-5 du code de l’environnement ;

- commune reconnue, par voie réglementaire, comme exposée au risque volcanique (celles mentionnées à l’article D. 563-9 du code de l’environnement) ;

- commune située dans les territoires régis par l’article 73 de la Constitution ou les territoires de Saint-Martin et Saint-Barthélemy et exposée au risque cyclonique (les communes reconnues comme exposées au risque cyclonique étant celles définies sur les fondements des articles L. 562-1 et L. 563-1 du code de l’environnement et L. 132-3 du code de la construction et de l’habitation et situées dans les territoires régis par l’article 73 de la Constitution et les territoires de Saint-Martin et Saint-Barthélemy) ;

- commune concernée par une zone de sismicité définie par voie réglementaire (zone de sismicité de niveau 3, 4 ou 5 conformément à l’article R. 563-4 du code de l’environnement ;)

- commune sur laquelle une forêt est classée au titre de l’article L. 132-1 du code forestier ou est réputée particulièrement exposée (celles dont les bois et forêts sont classés à ce titre par le préfet de département conformément à l’article L. 132-1 du code forestier ou celles comprenant des bois et forêts réputés particulièrement exposées au risque d’incendie conformément à l’article L. 133-1 du même code).

🔎Gestion de crise : les nouvelles obligations des communes depuis la "loi Matras"

Que doit contenir le PCS ?

Le plan communal de sauvegarde doit être adapté aux moyens dont la commune dispose et constituer une organisation globale de gestion des événements adaptée à leur nature, à leur ampleur et à leur évolution. Cette organisation globale doit prévoir des dispositions générales traitant des éléments nécessaires à la gestion de tout type d’événement.

Tout PCS doit ainsi comprendre :

1° L’identification des enjeux, en particulier le recensement des personnes vulnérables aux termes des dispositions de l’article L. 121-6-1 du code de l’action sociale et des familles, et des zones et infrastructures sensibles pouvant être affectées ;

2° L’organisation assurant la protection et le soutien de la population qui précise les dispositions internes prises par la commune afin d’être en mesure à tout moment d’alerter et d’informer la population et de recevoir une alerte émanant des autorités. Ces dispositions comprennent notamment un annuaire opérationnel et un règlement d’emploi des différents moyens d’alerte susceptibles d’être mis en œuvre.
Le document d’information communal sur les risques majeurs prévu à l’article R. 125-11 du code de l’environnement doit intègrer les éléments relatifs à la protection des populations prévu par le plan. Après sa réalisation, le document d’information communale sur les risques majeurs doit être inséré au plan communal de sauvegarde ;

3° Les modalités de mise en œuvre de la réserve communale de sécurité civile quand cette dernière a été constituée en application de l’article L. 724-2 du code de la sécurité intérieure et de prise en compte des personnes physiques ou morales qui se mettent bénévolement à la disposition des sinistrés ;

4° L’organisation du poste de commandement communal mis en place par le maire en cas de nécessité, ou la participation du maire ou de son représentant à un poste de coordination mis en œuvre à l’échelon intercommunal ;

Les actions préventives et correctives relevant de la compétence des services communaux et le recensement des dispositions déjà prises en matière de sécurité civile par toute personne publique ou privée implantée sur le territoire de la commune ;

L’inventaire des moyens propres de la commune, ou pouvant être fournis par des personnes publiques ou privées. Cet inventaire doit comprendre notamment les moyens de transport, d’hébergement et de ravitaillement de la population et les matériels et les locaux susceptibles d’être mis à disposition pour des actions de protection des populations et leurs modalités de mise en œuvre. Cet inventaire participe au recensement des capacités communales, susceptibles d’être mutualisées. Ce dispositif prévoit les modalités d’utilisation des capacités de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune est membre prévu au 1° du I de l’article L. 731-4 du code de la sécurité intérieure.

💥Les démarches qui se focalisent sur une approche strictement documentaire et réglementaire conduisent à des PCS ou à des PICS peu opérationnels qui tombent rapidement dans l’oubli. Sans travail actif de diffusion et d’appropriation du PCS (avec une approche managériale), la connaissance du plan reste entre les mains d’un petit nombre d’acteurs qui peuvent ne pas être en charge de sa mise en œuvre en temps de crise. Les obligations réglementaires sont remplies sur le papier, mais le but est manqué dans le concret. Les collectivités peuvent s’appuyer sur l’expertise de structures dédiées à l’accompagnement des élus, telles que l’Institut des risques majeurs de Grenoble, qui propose des programmes de sensibilisation à la gestion de crise, des exercices de déclenchement de PCS, des for-mations média training,...

Quels sont les acteurs chargés de l’élaboration et de la mise en œuvre du PCS ?

Le plan communal de sauvegarde est organisé sous l’autorité du maire. Il est élaboré à l’initiative du maire qui doit informer le conseil municipal et le président de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de l’engagement des travaux d’élaboration du plan.

A l’issue de son élaboration ou de sa révision, le plan communal de sauvegarde fait l’objet d’un arrêté pris par le maire et, à Paris, par le préfet de police. Il est transmis par le maire au préfet du département, ainsi qu’au président de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre.

La mise en œuvre des mesures de sauvegarde relève également de chaque maire sur le territoire de sa commune.

Cependant, la mise en place, l’évaluation régulière et les éventuelles révisions du plan communal de sauvegarde peuvent être assurées par un adjoint au maire ou un conseiller municipal chargé des questions de sécurité civile désigné par le maire ou, à défaut, par le correspondant incendie et secours.

De même s’agissant des plans intercommunaux de sauvegarde, le président de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre peut désigner un vice-président ou le conseiller communautaire chargé des questions de sécurité civile afin d’assurer la mise en place, l’évaluation régulière et les éventuelles révisions du plan intercommunal de sauvegarde.

Notice présentant le décret du 20 juin 2022 :


« Ce décret a pour objectif de définir les modalités prévues aux nouveaux articles L. 731-3 et L. 731-4 du code de la sécurité intérieure relatif au plan communal de sauvegarde (PCS) et au plan intercommunal de sauvegarde (PICS). Il s’agit de préciser les modalités de réalisation et de mise en œuvre de ces plans, afin d’assurer la gestion des crises à tous les échelons territoriaux.
Le plan communal de sauvegarde est un document d’organisation globale de gestion des situations de crise impactant la population selon leur nature, leur ampleur et leur évolution. Ce plan prépare et assure la réponse opérationnelle au profit de la protection et de la sauvegarde de la population.
Le plan intercommunal de sauvegarde est un document d’organisation de la réponse opérationnelle à l’échelon intercommunal face aux situations de crise, au profit des communes impactées. Il organise la coordination et la solidarité intercommunale.
Ainsi, ce décret détaille :

- les nouveaux critères obligeant à la réalisation d’un PCS pour les communes exposées à des risques spécifiques, tels que les risques sismique, volcanique, cyclonique, d’inondation, ou d’incendie de forêt ;

- le contenu du PCS, en apportant des précisions au regard des dispositions issues du décret n° 2005-1156 du 13 septembre 2005 ;

- le contenu du PICS et son articulation avec les PCS, notamment concernant les modalités de coordination et de mutualisation des moyens nécessaires à la gestion de crise, ainsi que l’appui et l’accompagnement de l’intercommunalité dans la réponse opérationnelle face aux évènements impactant les communes membres. Le PICS est obligatoire dès lors qu’une commune membre a l’obligation de réaliser un PCS. »

Sous quels délais les communes doivent élaborer le PCS ?

Il appartient au préfet de département :

- de notifier au maire concerné l’obligation de réalisation d’un plan communal de sauvegarde ;

- d’en informer le président de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre concerné ;

- de notifier et d’informer dans les mêmes conditions la survenance d’un nouveau risque relevant des catégories mentionnées au I de l’article L. 731-3 du code de la sécurité intérieure.

A compter de la notification du préfet, les communes concernées disposent d’un délai de deux ans pour élaborer leur PCS.

Sans sanction directe à la clé cependant en cas de retard ou de carence. Mais si une catastrophe survient dont les conséquences ont été aggravées par l’absence de PCS, des actions en responsabilité contre la commune et/ou contre le maire seraient envisageables. S’agissant d’une éventuelle mise en jeu de la responsabilité pénale pour blessures ou homicide involontaires encore faudrait-il cependant établir un lien de causalité certain entre l’absence de PCS et les blessures ou les décès.

Une question de responsabilité


Le maire doit, au titre de son pouvoir de police générale, « prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que les incendies, les inondations, les ruptures de digues, les éboulements de terre ou de rochers, les avalanches ou autres accidents naturels, les maladies épidémiques ou contagieuses, les épizooties, de pourvoir d’urgence à toutes les mesures d’assistance et de secours et, s’il y a lieu, de provoquer l’intervention de l’administration supérieure » (Article L2212-2 5° du CGCT).

Rappelons à cet égard que l’existence d’un pouvoir de police spéciale concurrent exercé par le préfet ne décharge pas le maire de ses prérogatives qu’il tient de son pouvoir de police générale. Ainsi, dans la catastrophe du Grand Bornand, la responsabilité de l’Etat (le préfet ayant délivré l’autorisation d’ouverture du terrain de camping en zone inondable) n’avait pas été exclusive de celle de la commune : les pouvoirs du préfet ne dispensaient pas le maire d’exercer ses propres pouvoirs de police « qui lui imposait de veiller à la sécurité publique et, plus particulièrement, de prévenir par des précautions convenables les fléaux calamiteux tels que les inondations » (Cour administrative d’appel de Lyon, 13 mai 1997, N° 94LY00923 94LY01204.

De même le déclenchement d’un plan ORSEC ne dispense pas le maire de ses prérogatives de police administrative générale, lequel peut toujours adopter des mesures préventives (Conseil d’Etat 14 mai 1986 n°45296 à 45299) : « Alors même qu’un accident s’est produit sur un chemin départemental ([décès de quatre collégiens qui tentaient de regagner leur domicile à pied les routes étant coupées par le passage d’un cyclone]) et que la police de la circulation sur ce chemin départemental, situé en dehors de l’agglomération communale, relevait de la compétence du préfet, il appartenait au maire d’user des pouvoirs de police qu’il tient de l’article précité, pour prévenir des accidents susceptibles d’être entraînés par les pluies torrentielles sur le territoire de la commune ».

Qui doit être informé de l’élaboration du PCS ?

A l’issue de son adoption ou après le renouvellement général des conseils municipaux, le plan communal de sauvegarde doit être présenté au conseil municipal par le maire, ou par un adjoint au maire ou par le conseiller municipal chargé des questions de sécurité civile désigné par le maire, ou, à défaut, par le correspondant incendie et secours.

Les plans communaux et intercommunaux de sauvegarde doivent par ailleurs faire l’objet d’une information régulière des acteurs concernés par les plans, sous l’autorité du maire ou du président de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre.

L’existence ou la révision des plans communaux et intercommunaux de sauvegarde doivent être portés à la connaissance du public par le ou les maires intéressés, par le président de l’établissement, et, à Paris, par le préfet de police. Le plan communal de sauvegarde est rendu consultable par le maire. Le plan intercommunal est rendu consultable par le président de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre.

💥Les documents soumis à consultation ne doivent pas contenir de données à caractère personnel ni d’informations de nature à nuire à la sécurité.

Le mécanisme est similaire pour les plans intercommunaux à la nuance près que le plan est arrêté par le président de l’EPCI et par chaque maire des communes dotées d’un PCS. Sinon, à l’instar de ce qui existe pour les communes, la procédure d’élaboration et de révision est mise en œuvre par le président de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre qui doit informer le conseil communautaire et métropolitain des travaux d’élaboration du plan. Le plan intercommunal de sauvegarde est ensuite transmis par le président de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre au préfet du département ainsi qu’aux maires des communes membres. Après le renouvellement général des conseils communautaires et métropolitains, le plan intercommunal de sauvegarde est présenté à l’organe délibérant par le président de l’établissement, ou par le vice-président ou par le conseiller communautaire chargé des questions de sécurité civile désigné par le président.

Quand le PCS doit-il être mis à jour ?

Les plans communaux et intercommunaux de sauvegarde sont mis à jour par l’actualisation de l’annuaire opérationnel. Ils doivent être révisés en fonction de la connaissance et de l’évolution des risques. Dans tous les cas, le délai de révision ne peut excéder cinq ans.

Après la révision d’un plan communal ou intercommunal de sauvegarde, le document d’information communal sur les risques majeurs prévu à l’article R. 125-11 du code de l’environnement est mis à jour le cas échéant.

Les plans communaux et intercommunaux de sauvegarde doivent faire l’objet d’une évaluation assurant leur caractère opérationnel, au moins tous les cinq ans, organisée dans un cadre communal ou intercommunal respectivement sous l’autorité du maire ou du président de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. Cette évaluation peut être associée aux exercices pratiques.

Des exercices de mise en situation de crise sont-ils obligatoires ?

Oui depuis la loi Matras : tous les cinq ans au moins, la mise en œuvre du plan communal ou intercommunal de sauvegarde fait l’objet d’un exercice associant les communes et les services concourant à la sécurité civile. Dans la mesure du possible, cet exercice implique aussi la population. Un décret d’application doit préciser, en concertation avec les associations d’élus, les contours précis de cette nouvelle obligation.

Quand un plan intercommunal de sauvegarde est-il obligatoire ?

Un plan intercommunal de sauvegarde est rendu obligatoire pour tous les EPCI à fiscalité propre "dès lors qu’au moins une des communes membres est soumise à l’obligation d’élaborer un plan communal de sauvegarde".

💥Attention : le plan intercommunal ne vient plus comme avant en remplacement du plan communal, mais constitue un niveau supplémentaire, le président de l’EPCI devant s’assurer de la bonne articulation entre les deux plans.

Comme pour les PCS, l’absence de PICS n’est pas directement sanctionnée. La question des responsabilités de l’EPCI pourrait se poser en cas de survenance d’une catastrophe dont les conséquences auraient été aggravées par l’absence ou l’insuffisance du plan intercommunal de sauvegarde.

Que doit comprendre le plan intercommunal de sauvegarde ?

Le plan intercommunal de sauvegarde doit organiser, sous la responsabilité du président de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, la solidarité et la réponse intercommunales au profit de toutes les communes membres face aux situations de crise. Il a pour objectifs l’expertise, l’appui, l’accompagnement ou la coordination réalisés par l’établissement ou par le service commun au profit des communes en matière de planification ou lors des crises.

Le plan intercommunal de sauvegarde doit préparer la réponse aux situations de crise et organiser, au minimum :

1° La mobilisation et l’emploi des capacités intercommunales au profit des communes ;

2° La mutualisation des capacités communales ;

3° La continuité et le rétablissement des compétences ou intérêts communautaires.

Il doit s’articuler avec le plan Orsec.

Le plan intercommunal de sauvegarde doit comprendre :

1° Une mise en commun de l’analyse des risques identifiés et du recensement des enjeux de chaque commune membre ainsi qu’une analyse des risques pouvant survenir simultanément à l’échelle intercommunale ;

2° Les modalités d’appui à toutes les communes membres lors de la gestion de la crise afin d’assurer la protection et le soutien de la population ;

3° Un inventaire des moyens mutualisés par toutes les communes membres, des moyens propres de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, ou pouvant être fournis par les personnes publiques ou privées en cas de crise. Cet inventaire comprend notamment des capacités logistiques ;

4° Un recensement des ressources et des outils intercommunaux existants ou organisé dans le cadre du service commun mis à disposition des communes par le président de l’établissement et dédiés à :
a) La prévention et à la gestion des risques ;
b) L’information préventive de la population ;
c) L’alerte et à l’information d’urgence de la population ;
d) La gestion de crise ;

5° Les modalités de mise en œuvre de la réserve intercommunale de sécurité civile quand cette dernière a été constituée et d’appui à la prise en compte des personnes qui se mettent bénévolement à la disposition des sinistrés ;

6° L’organisation et la planification de la continuité d’activité et du rétablissement des équipements et missions relevant de la compétence de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre utiles en cas de crise ;

7° Les dispositions spécifiques complétant les dispositions susmentionnées, devant être prises pour faire face aux conséquences prévisibles des risques recensés sur le territoire intercommunal.

Quelle mutualisation des moyens ?

Les capacités intercommunales lorsqu’elles sont placées pour emploi à la disposition d’une ou plusieurs communes dont le territoire a été sinistré, relèvent de leur établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre au titre de la solidarité communautaire.

Les capacités communales mutualisées lorsqu’elles sont placées pour emploi à la disposition d’une ou plusieurs communes dont le territoire a été sinistré, peuvent, sur décision du président de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, être prises en charge par ce dernier. Ces mises à disposition sont, au besoin, précisées par convention.

L’Etat prend à sa charge les dépenses afférentes à l’engagement des moyens publics et privés extérieurs au département lorsqu’ils ont été mobilisés par le représentant de l’Etat.

💡 L’innovation technologique au service de la mutualisation

Des outils permettent de connaître la topographie de son territoire et d’identifier les risques naturels, par exemple la base de données Géorisques (georisques.gouv.fr). Ce site recense les types de risques suivants sur simple saisie d’une adresse : canalisations de matières dangereuses, cavités souterraines, inondations, installations industrielles, installations nucléaires, mouvements de terrain, retrait-gonflements des sols argileux, séismes, pollution des sols, sites et anciens sites industriels.

Accompagnée par SMACL Assurances dans le cadre du programme French Assurtech , la start-up Numérisk accompagne les collectivités territoriales dans leurs politiques de prévention des risques majeurs et de gestion d’urgence. L’application multimodale proposée par Numérisk permet de consulter à tout moment son PCS, une cartographie opérationnelle liée au PCS, l’interface de gestion de crise prévue par la collectivité. L’outil est pensé pour une vision intercommunale de la gestion de crise favorisant notamment les coopérations entre les communes qui sont dotées de cet outil. Ce dernier a été testé dans une commune littorale lors de l’exercice submersion marine organisé par la Préfecture de Charente-Maritime avec 15 communes de l’agglomération de La Rochelle en novembre 2019.

Partenaire également de SMACL Assurances, la société Civilinc propose une plateforme collaborative au service des collectivités territoriales permettant de :
■ Faciliter le partage de ressources (biens matériels et prestations de service) au sein de la collectivité territoriale, entre collectivités territoriales, et avec leurs partenaires naturels et en priorité avec les associations.
■ Accroître les opportunités de partage en mettant les ressources en visibilité.

Quels sont les textes régissant les PCS et les PICS ?

Les dispositions de la loi Matras et du décret d’application relatifs au plan communal et intercommunal de sauvegarde sont intégrées dans le code de la sécurité intérieure auquel il convient de se référer pour accéder aux textes à jour. Le droit applicable au PCS et au PICS est fixé par les articles L731-3 à L731-5, R 731-3 à R731-8 du code de la sécurité intérieure.

💥Attention sur le site Légifrance, il est possible d’accéder aux différentes versions des textes et de comparer l’évolution de leur rédaction dans le temps. Une fonctionnalité très appréciable mais il faut penser à s’assurer que c’est bien la version du texte en vigueur au moment de la recherche qui s’affiche (choisir option "version à la date d’aujourd’hui" en haut à droite). C’est en principe celle qui s’affiche par défaut mais une mauvaise manipulation peut induire en erreur.

Loi n° 2021-1520 du 25 novembre 2021 visant à consolider notre modèle de sécurité civile et valoriser le volontariat des sapeurs-pompiers et les sapeurs-pompiers professionnels

Décret n° 2022-907 du 20 juin 2022 relatif au plan communal et intercommunal de sauvegarde et modifiant le code de la sécurité intérieure