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Jurisprudence

E-mails échangés entre élus locaux : documents administratifs communicables ?

Conseil d’Etat, 3 juin 2022, n°452218

Des e-mails échangés entre le maire et les conseillers municipaux concernant des projets municipaux sont-ils des documents communicables aux administrés qui en font la demande ?

Pas si les élus y expriment des positions personnelles ou des positions prises dans le cadre du libre exercice de leur mandat électif.
Le Conseil d’État précise que présentent le caractère de documents administratifs communicables des correspondances émises ou reçues dans le cadre des fonctions exercées au nom de la commune par le maire, ses adjoints ou les membres du conseil municipal auxquels le maire a délégué une partie de ses fonctions. Mais, tel n’est pas le cas des correspondances qui expriment des positions personnelles ou des positions prises dans le cadre du libre exercice de leur mandat électif. En effet, ces correspondances ne peuvent être regardées comme émanant de la commune.
Le Conseil d’État sanctionne la position du tribunal administratif de Grenoble lequel avait autorisé la communication (après occultation de certaines données) des courriels échangés entre les élus locaux au sujet d’un projet de création d’une centrale hydroélectrique soumis à délibération sans procéder à ces vérifications.

 [1]

Deux administrés demandent au maire d’une commune savoyarde (850 habitants) la communication de l’ensemble des courriels échangés avec les élus locaux à propos des délibérations relatives au projet de création d’une centrale hydroélectrique sur des torrents alpins (torrent du Bens et torrent du Joudron).

La décision du maire refusant la communication de ces documents est annulée par le tribunal administratif de Grenoble. Le tribunal enjoint au maire de communiquer ces courriels après occultation des adresses de messagerie des expéditeurs et des destinataires des messages ainsi que des mentions susceptibles de porter atteinte à l’un des secrets protégés par les dispositions des articles L.311-5 et L.311-6 du code des relations entre le public et l’administration. La commune se pourvoit en cassation contre ce jugement.

Obligation de communication des documents administratifs

Conformément à l’article L.311-1 du code des relations entre le public et l’administration (CRPA) les collectivités territoriales sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu’elles détiennent aux personnes qui en font la demande.

Au choix du demandeur, la communication peut se faire par :
- consultation gratuite sur place,
- reproduction aux frais de la personne qui les sollicite
- envoi par courrier électronique et sans frais ;
- publication en ligne des informations publiques (Article L.311-9 du CRPA).

🔎Concernant les modalités de communication voir le site de la commission d’accès aux documents administratifs (CADA)

Toutefois, le code des relations entre le public et l’administration prévoit des exceptions au droit d’accès. Certains documents ne sont en effet pas communicables et d’autres sont soumis à une communication restreinte (articles L.311-5 et L.311-6 du CRPA).

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Caractère non administratif des courriers électroniques exprimant des positions personnelles ou des positions prises dans le cadre du libre exercice de leur mandat électif

Dans un premier temps, la Haute juridiction rappelle que sont considérés comme documents administratifs « quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’État, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d’une telle mission ».

L’article L.300-2 du CRPA dresse une liste non exhaustive des documents administratifs communicables (dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions , codes sources, décisions ...).

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Puis, le Conseil d’État précise que les correspondances émises ou reçues dans le cadre des fonctions exercées au nom de la commune, par le maire, ses adjoints ou les membres du conseil municipal auxquels le maire a délégué une partie de ses fonctions, ont le caractère de documents administratifs.

Cependant , n’entrent pas dans le champ d’application du droit d’accès les correspondances des élus locaux qui ne peuvent être regardées comme émanant de la commune dès lors qu’elles expriment, notamment, des positions personnelles ou des positions prises dans le cadre du libre exercice de leur mandat électif.

La position des juges de première instance est donc sanctionnée pour erreur de droit.

Le tribunal administratif aurait dû rechercher si les courriels échangés entre le maire et les élus locaux avaient été émis ou reçus « au nom de la commune » et si ces courriers électroniques n’avaient pas eu pour objet d’exprimer les positions personnelles ou politiques des élus dans l’exercice de leur mandat électif.

🔎 La Cada propose un outil de simulation pour les administrations et d’information pour les demandeurs sur le caractère communicable des documents administratifs, dans les domaines où la doctrine de la CADA est bien établie ; ainsi que des fiches thématiques permettant aux administrations notamment de répondre à des demandes d’accès avant la saisine de la commission.

Conseil d’Etat, 3 juin 2022 : n°19MA03641