Défense extérieure contre l’incendie : obligations et responsabilités des communes (ou intercommunalités)

Jusqu’en 2015, les règles d’implantation et de gestion des points d’eau servant à la défense contre l’incendie dans les communes reposaient sur les seuls pouvoirs de police générale des maires et sur d’anciennes circulaires (circulaire du 10 décembre 1951, circulaire du 20 février 1957 relative à la protection contre l’incendie dans les communes rurales, circulaire du 9 août 1967 relative au réseau d’eau potable, protection contre l’incendie dans les communes rurales).

La réforme de la défense extérieure contre l’incendie (décret n°2015-235 du 27 février 2015) s’inscrit dans une approche qui se veut pragmatique, tenant compte des risques identifiés et des sujétions de terrain. Le dispositif ne détermine plus des capacités en eau mobilisées de façon homogène sur l’ensemble du territoire (avant la réforme de 2015 les communes devaient permettre une protection sur l’ensemble de leur territoire en matière de D.E.C.I. à hauteur de 60 m3/h à 1 bar de pression pendant au moins 2 heures) mais propose une palette de ressources en eau devant être disponibles en fonction des risques. La défense extérieure contre l’incendie (D.E.C.I.) s’appuie ainsi sur une démarche de sécurité par objectif. Là où avant, le maire avait la responsabilité de mettre en place de manière uniforme la même D.E.C.I. pour l’ensemble de son territoire, la nouvelle réglementation propose une méthode d’adaptation des Points d’Eau Incendie (P.E.I.) en fonction du risque à défendre. D’où l’importance d’une analyse des risques préalable.

Quel est le cadre juridique de la DECI ?

Le cadre juridique de la DECI se décompose en trois niveaux :

1° Le cadre national de la D.E.C.I.

Ce référentiel national fixe :
– les différentes modalités de création, d’aménagement, de gestion et d’accessibilité des points d’eau incendie identifiés ;
– les caractéristiques techniques des points d’eau incendie ainsi que des modalités de leur signalisation ;
– les conditions de mise en service et de maintien en condition opérationnelle de ces points d’eau incendie ;
– l’objet des contrôles techniques, des actions de maintenance et des reconnaissances opérationnelles ;
– les modalités d’échange d’informations entre les services départementaux d’incendie et de secours et les services publics de l’eau ;
– les informations relatives aux points d’eau incendie donnant lieu à recensement et traitement au niveau départemental et des modalités de leur communication aux maires ou aux présidents d’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre lorsqu’ils sont compétents.

2° Le cadre départemental de la D.E.C.I.

Chaque département a dû adapter les prescriptions au contexte de son territoire par la rédaction d’un règlement départemental de défense extérieure contre l’incendie (R.D.D.E.C.I.). Elaboré par le SDIS, il fait l’objet d’un arrêté préfectoral. L’objectif du règlement est de définir les principes généraux relatifs au dimensionnement, à l’implantation et à l’utilisation des points d’eau destinés à la défense extérieure contre l’incendie. Il devient ainsi le texte règlementaire à appliquer pour le département en dehors du domaine de la défense des forêts et des Installations Classées pour la Protection de l’Environnement (règlementations spécifiques).

Ce règlement a notamment pour objet de :

•  Caractériser les différents risques présentés par l’incendie, en particulier des différents types de bâtiment, d’habitat, ou d’urbanisme ;
•  Préciser la méthode d’analyse et les besoins en eau pour chaque type de risque ; 
•  Préciser les modalités d’intervention en matière de défense extérieure contre l’incendie des différents acteurs (communes, des établissements publics de coopération intercommunale lorsqu’ils sont compétents, du service départemental d’incendie et de secours, des services publics de l’eau, des gestionnaires des autres ressources d’eau et des services de l’Etat chargés de l’équipement, de l’urbanisme, de la construction, de l’aménagement rural et de la protection des forêts contre l’incendie, ainsi que, le cas échéant, d’autres acteurs et notamment le département et les établissements publics de l’Etat concernés) ;
•  Intégrer les besoins en eau définis par les plans départementaux ou interdépartementaux de protection des forêts contre les incendies prévus aux articles L. 133-2 et R. 133-1 et suivants du code forestier ;
•  Fixer les modalités d’exécution et la périodicité des contrôles techniques, des actions de maintenance et des reconnaissances opérationnelles des points d’eau incendie ; 
•  Définir les conditions dans lesquelles le service départemental d’incendie et de secours apporte son expertise en matière de défense extérieure contre l’incendie aux maires ou aux présidents d’établissements public de coopération intercommunale à fiscalité propre lorsqu’ils sont compétents ; 
•  Déterminer les informations qui doivent être fournis par les différents acteurs sur les points d’eau incendie.

3° Le cadre communal ou intercommunal

Il comporte deux volets : le premier est facultatif (mais conseillé), le second est obligatoire.

♦ Le schéma communal ou intercommunal (facultatif mais conseillé) :

Il est élaboré pour chaque commune ou E.P.C.I. à fiscalité propre à l’initiative du maire ou du président de l’E.P.C.I., qui l’arrête après avis du S.D.I.S. et des autres partenaires compétents (gestionnaires des réseaux d’eau notamment).

Il analyse les différents risques présents sur le territoire de la commune ou de l’intercommunalité. Il prend en compte le développement projeté de l’urbanisation pour définir les besoins de ressources en eau à prévoir. Il identifie le type de risques couverts et met en évidence ceux pour lesquels il conviendrait de disposer d’un complément pour être en adéquation avec le règlement départemental. Il permet la planification des équipements de renforcement ou de complément de cette défense.

Le schéma communal est modifié et révisé à l’initiative du maire. Lorsqu’il comporte un plan d’équipement, il est mis à jour à l’achèvement de chaque phase.

♦ L’arrêté municipal ou intercommunal (obligatoire)

Il doit identifier les risques à prendre en compte et fixer, en fonction de ces risques, la quantité, la qualité et l’implantation des points d’eau incendie identifiés pour l’alimentation en eau des moyens des services d’incendie et de secours, ainsi que leurs ressources. Il doit comporter a minima la liste des points d’eau incendie (PEI) de la commune ou de l’intercommunalité.

Quelles responsabilités de la commune ?

Relèvent du service public de défense extérieure contre l’incendie dont sont chargées les communes (ou les établissements publics de coopération intercommunale lorsqu’ils sont compétents) :

1° Les travaux nécessaires à la création et à l’aménagement des points d’eau incendie identifiés ;

2° L’accessibilité, la numérotation et la signalisation de ces points d’eau ;

3° En amont de ceux-ci, la réalisation d’ouvrages, aménagements et travaux nécessaires pour garantir la pérennité et le volume de leur approvisionnement ;

4° Toute mesure nécessaire à leur gestion ;

5° Les actions de maintenance destinées à préserver les capacités opérationnelles des points d’eau incendie.

Une carence fautive de la commune est de nature à engager sa responsabilité. Tel peut être notamment le cas dans l’hypothèse d’une insuffisance en eau qui entrave la lutte contre l’incendie.

Ainsi, engage la responsabilité de la commune :

•  L’insuffisance de points d’eau dans un hameau qui a contraint les pompiers à s’approvisionner dans une mare distante de 400 mètres du sinistre (CAA Douai, 23 mars 2000, n°96DA01871) ; 
•  Le mauvais fonctionnement du réseau communal de distribution d’eau (aggravation de l’incendie) (CAA Nancy, 23 septembre 1999, n°96NC01756) ; 
•  L’insuffisance du nombre des poteaux d’incendie à proximité du lieu du sinistre, alors que la commune avait été informée de cette situation par lettre du SDIS (CAA Nantes, 09 novembre 2004, n°02NT00392) ; 
•  Une pression d’eau largement insuffisante (défaillance des deux bouches d’incendie les plus proches du sinistre). Cette défaillance a aggravé les dommages résultant de l’incendie. La commune est condamnée à réparer 40% des dommages, le juge ayant en effet tenu compte du fait que l’aggravation de l’incendie a été notablement favorisée par la structure en bois du salon dans lequel s’est déclaré le sinistre et qui était recouvert d’une toiture goudronnée hautement inflammable (CAA Nantes, 29 septembre 2009, n° 08NT03245) ;
• Un débit d’eau insuffisant de la borne incendie dans un lotissement et l’absence de recensement d’une piscine comme source d’approvisionnement alternative (Cour administrative d’appel de Bordeaux, 26 mars 2024 : n°22BX00290). 

A contrario, la responsabilité d’une commune n’a pas été engagée suite à l’indisponibilité d’une borne incendie n’ayant ni entravé la mise en place de secours, ni aggravé les conséquences dommageables du sinistre (CAA Paris, 27 juillet 2005, n°02PA03147).

Dans un autre sinistre, le juge a relevé que même si les services d’incendie avaient disposé de réserves d’eau suffisantes (les sapeurs-pompiers avaient éprouvé des difficultés d’approvisionnement en eau dès le début de leur intervention), il n’apparaît pas que les dommages subis par le hangar et son contenu auraient pu être évités ou même limités dès lors que le bâtiment était entièrement en feu à l’arrivée des secours, que la propagation du feu a été extrêmement rapide et violente. Par conséquent, les manquements de la commune à ses obligations à cet égard sont restés sans incidence sur les dommages et ne peuvent engager sa responsabilité (CAA Lyon, 3 janvier 2013, n° 12LY00082).

Le pouvoir de police relatif à la défense extérieur contre l’incendie peut-il être transféré au président de l’EPCI ?

Oui. L’article L 5211-9-2 du CGCT rend possible le transfert du pouvoir de police spéciale de la D.E.C.I. du maire vers le président de l’E.P.C.I. à fiscalité propre. Seule condition préalable à ce transfert facultatif, il faut que le service public de la D.E.C.I. soit transféré à l’E.P.C.I à fiscalité propre. Ainsi, la commune et le maire peuvent transférer l’intégralité du domaine de la D.E.C.I. (service public et pouvoir de police) à un E.P.C.I. à fiscalité propre, s’ils le souhaitent. Contrairement à d’autres domaines où le transfert de police est automatique en cas de transfert de la compétence, il s’agit ici d’un transfert optionnel. Il est décidé par arrêté du représentant de l’Etat dans le département, après accord de tous les maires des communes membres et du président de l’établissement public de coopération intercommunale ou du groupement de collectivités.

Quelle est la méthodologie à mettre en œuvre pour décliner la réglementation relative à la défense extérieure contre l’incendie (DECI) à échelle communale ou intercommunale ?

Conformément aux dispositions du règlement départemental et en accord avec la réglementation (article R2225-4 du CGCT), le maire ou le président de l’EPCI doit :

•  procéder à une démarche d’identification et d’analyse des risques ;
•  intégrer dans sa démarche (si concerné), les besoins en eau incendie définis et traités par des réglementations autonomes (établissements recevant du public, défense des forêts contre l’incendie, …). Concernant la règlementation des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE), les besoins en eau peuvent être intégrés dans la démarche dans la mesure où elle induit l’utilisation des points d’eau incendie (PEI) publics ou pour lesquels une convention d’utilisation a été établie ;
•  réaliser un état de l’existant en matière de DECI ;
•  adapter en lien avec les schémas communaux ou intercommunaux de DECI les besoins en eau aux risques identifiés : quantité, qualité, implantation, capacités,… des PEI.

Les risques sont ainsi définis comme suit :

♦ Risques courants dans les zones composées majoritairement d’habitations, répartis en :

▪ risques courants faibles : enjeux limités en termes patrimonial, risques de propagation faibles (exemple : bâtiments d’habitation isolés en zone rurale) ;
▪ risques courants ordinaires : risque de propagation et potentiel calorifique moyens (exemple : lotissement de pavillons, immeuble d’habitation collectif, zone d’habitats regroupés, …) ;
▪ risques courants importants : risque de propagation et potentiel calorifique fort (exemple : agglomération avec des quartiers d’habitations denses, quartier historique, type de construction bois, zone mixant l’habitation à des activités artisanales, …).

♦ Risques particuliers abritant des enjeux humains, économiques ou patrimoniaux importants (exemple : établissement recevant du public tel que des centres hospitaliers, patrimoine culturel, bâtiments industriels non classés ICPE).

Cette identification des enjeux permet d’atteindre un objectif de sécurité par une adéquation entre besoins en eau et risques. Des références méthodologiques sont établies au niveau national et adaptées au niveau départemental pour les différentes typologies de risques.

A titre d’exemple :

- Risque courant ordinaire : à partir de 60m3 utilisables en 1 heure ou instantanément et jusqu’à 120m3 utilisables en 2 heures.

La distance entre le risque et le point d’eau incendie doit être définie en fonction des types de risques et du type de PEI par le règlement départemental.

Concernant la famille des risques particuliers, ces derniers nécessitent une approche spécifique et individualisée. Dans certains cas, l’analyse de risque peut s’appuyer tout ou partie sur le document technique APSAD D9 « Guide pratique pour le dimensionnement des besoins en eau ».

Quelles obligations et bonnes pratiques en matière de vérification et maintenance des PEI ?

Après leur création et leur réception, le maintien en condition opérationnelle des P.E.I. est fondamental. À cet effet, la réglementation met en place plusieurs principes dont l’objectif commun est de garantir l’efficience permanente de la D.E.C.I. Un dispositif de contrôle est mis en place sous l’autorité du maire ou du président d’E.P.C.I. Ce dispositif doit être notifié au préfet. La réglementation distingue :

•  Les actions de maintenance (entretien, réparation) destinées à préserver les capacités opérationnelles des PEI ; 
•  Les contrôles techniques périodiques destinés à évaluer les capacités des PEI (débit, pression, contrôle fonctionnel, accessibilité, visibilité, intégrité des installations techniques, …) ; 
•  Les reconnaissances opérationnelles réalisées par le SDIS pour son propre compte. Elles ont pour objectif de s’assurer de la disponibilité des PEI.

En présence de PEI privés, le propriétaire ou l’exploitant doit effectuer ces opérations et communiquer les comptes rendus de vérification au maire ou au président de l’EPCI et au SDIS. Si le contrôle des P.E.I. privés est réalisé par la collectivité publique, une convention formalise cette situation.

Les modalités de réalisation de la maintenance, des contrôles techniques et des reconnaissances opérationnelles sont encadrées par le R.D.D.E.C.I., en particulier pour ce qui touche à leurs périodicités.

Quels acteurs pour vous accompagner ?

Un travail collégial de terrain doit s’organiser autour des thématiques de la D.E.C.I et définir les moyens d’atteindre les objectifs. Le référentiel national de la défense extérieure contre l’incendie est décliné à échelle départementale afin d’intégrer les particularités locales. Un réseau d’acteurs de proximité est ainsi essentiel :

• en premier lieu, le SDIS est le conseiller technique du maire ou du président d’EPCI ; 
•  La participation des services du conseil départemental peut aussi être recherchée. En effet, la D.E.C.I. s’insère dans le cadre de plusieurs politiques départementales (dynamisation de zones d’activités, organisation des SDIS, équipement des routes, …) ; 
•  Une concertation des services de l’État et des collectivités territoriales chargés de l’équipement et de l’urbanisme, des affaires sanitaires, de l’agriculture et de la forêt… peut être nécessaire, notamment dans la phase d’analyse de risque ; 
•  Les risques particuliers nécessitant une approche individualisée, il est important d’associer, suivant les territoires la chambre d’agriculture, la chambre de commerce et d’industrie (CCI), les principaux aménageurs de ZAC, … ; 
•  Pour un échange de bonnes pratiques et une cohérence départementale, l’association départementale des maires est sollicitée dans la phase de rédaction ou mise à jour des règlements départementaux ; 
•  Les distributeurs d’eau, services publics de l’eau et gestionnaires des ressources d’eau sont des maillons importants de ce réseau de proximité.

Ce réseau d’acteurs peut être sollicité dans les phases de réalisation du règlement départemental, d’analyse de risque à l’échelle communale ou intercommunale mais aussi, de manière opérationnelle, tout au long de la vie des PEI.