Le risque pénal des acteurs publics locaux à la loupe : le nouveau rapport de l’Observatoire est en ligne pour vous accompagner

Dernière mise à jour le 30 juin 2025

À l’aube de ses 30 ans, l’Observatoire SMACL dresse un état des lieux inédit du contentieux pénal impliquant les élus locaux, les fonctionnaires territoriaux et les collectivités. Cette édition 2024-2025 affine les projections pour la mandature 2020-2026, laissant entrevoir des niveaux de mise en cause encore jamais atteints.

Au-delà du constat, ce rapport se veut un outil d’anticipation et de prévention. Les résumés de jurisprudences de l’année écoulée offrent aux acteurs publics locaux des clés pour mieux comprendre les risques auxquels ils sont exposés et identifier des leviers d’action concrets pour renforcer leurs dispositifs de conformité.

Loin de toute volonté de stigmatisation, l’Observatoire SMACL poursuit sa mission : accompagner les collectivités dans une démarche d’amélioration continue de leurs pratiques.

Dans ce même esprit, un dossier spécial est consacré à un enjeu majeur qui était le thème de l’édition 2024 du colloque l’Observatoire : l’assurabilité des collectivités territoriales. Des focus thématiques, comme celui sur le plan communal de sauvegarde (PCS), viennent enrichir cette édition en proposant des pistes opérationnelles pour aider les collectivités à poursuivre l’approfondissement de leurs politiques de prévention.

Ni stigmatisation, ni banalisation : comprendre pour mieux prévenir.

Depuis 1995, l’Observatoire SMACL scrute les évolutions du contentieux pénal touchant les acteurs publics locaux. Cette nouvelle édition du rapport annuel s’inscrit dans la continuité des précédentes, confirmant des tendances lourdes, tout en apportant quelques nuances, notamment sur les taux de condamnation.

1° Une pression pénale toujours plus forte sur les élus et les fonctionnaires territoriaux

La mandature 2020-2026 s’annonce comme celle de tous les records :

Près de 2 500 élus locaux devraient être mis en cause, soit une hausse de 17 % par rapport à la mandature précédente.

1 300 fonctionnaires territoriaux pourraient également faire l’objet de poursuites, en hausse de 19 %.

Seule éclaircie dans ce paysage judiciaire : une baisse estimée de plus de 20 % des poursuites dirigées contre les collectivités territoriales.

Ces projections restent à affiner (il faut attendre en moyenne six ans pour disposer d’une vision consolidée, compte tenu de la durée des procédures judiciaires) et nous pouvons encore espérer que ces niveaux ne seront pas atteints. Pour faire mentir nos projections, les collectivités territoriales peuvent toujours approfondir leurs politiques de prévention et de cartographie des risques. Le risque pénal n’est pas une fatalité et il est possible de s’en prémunir. Ce rapport peut servir d’outil et de guide à cette fin.

2. Les manquements au devoir de probité, toujours en pôle-position

Les manquements au devoir de probité demeurent, comme lors des précédentes mandatures, le premier motif de poursuites et de condamnations des élus et des fonctionnaires territoriaux.

Les projections actuelles laissent entrevoir :

Une hausse de 19 % des poursuites pour ce motif chez les élus (près de 1 000 élus concernés),

Une hausse de 5 % chez les fonctionnaires (plus de 500 agents concernés).

Ces chiffres doivent être interprétés avec prudence et discernement. Par exemple, l’article 432-12 du Code pénal, qui réprime la prise illégale d’intérêts, couvre des situations très diverses. Il n’est pas rare que des élus ou agents, mus par la seule volonté de servir l’intérêt général, se retrouvent poursuivis, voire condamnés. Les recommandations de la mission Vigouroux, visant à mieux cibler la répression pénale, vont à cet égard dans le bon sens : sanctionner les véritables atteintes à la probité sans pénaliser l’engagement public sincère.

Pour autant, cette réforme qui redonnerait utilement de l’air au fonctionnement de nos assemblées délibérantes, ne dispense pas les collectivités d’engager et d’approfondir des politiques de prévention et des procédures de contrôle interne qui permettent de diminuer ce risque. De nombreux outils existent pour les y aider.

L’Agence Française anti-corruption (AFA) a ainsi élaboré, conjointement avec l’Association des maires de France (AMF), un « Guide pratique à l’attention des élus du bloc communal » (PDF), dont l’objet est d’accompagner ces élus dans l’élaboration, la mise en œuvre et le déploiement d’un dispositif de prévention des atteintes à la probité adapté à leur profil et à leurs moyens. Ce guide, dont une nouvelle version a été diffusée en novembre 2024, présente notamment des scénarios de risques et met à leur disposition une série de fiches pratiques (urbanisme, ressources humaines, marchés publics, subventions, gestion des cadeaux et des invitations…), afin de prévenir et de détecter les atteintes à la probité.

Dans ce rapport, nous mettons également en lumière un ouvrage collectif publié par les Éditions Territorial, dirigé par Anne Rinnert et coordonné par Patricia Gendrey. Conçu comme un véritable outil opérationnel, il propose de nombreux modèles pratiques et schémas synthétiques pour accompagner les collectivités territoriales dans la gestion des risques d’atteinte à la probité.

Les acteurs publics locaux peuvent également prendre appui sur la chronique de déontologie de la vie publique locale publiée dans La Semaine Juridique – Administration et Collectivités Territoriales (JCPA), co-rédigée par Élise Untermaïer-Kerléo, Pierre Villeneuve et Luc Brunet. Cette chronique vous permet de suivre les évolutions juridiques récentes et d’identifier des leviers d’amélioration pour renforcer l’intégrité dans l’action publique locale. Et il existe bien d’autres ressources à disposition de celles et ceux qui veulent s’investir en ce domaine. Le site de l’Observatoire SMACL des risques de la vie territoriale, librement accessible, en fait partie.

3. Vers une convergence des taux de condamnation

L’écart entre les taux de condamnation des élus et des fonctionnaires tend à se réduire :

37 % pour les élus locaux,

36,6 % pour les fonctionnaires territoriaux.

Alors que dans notre précédent rapport, l’écart entre ces deux taux était de 1,6 points au détriment des élus locaux, il n’est plus désormais que de 0.4 point.

Autrement dit, près de deux tiers des personnes poursuivies bénéficient d’une décision favorable.

Il reste que, même soldée par un classement sans suite, un non-lieu ou une relaxe, une procédure pénale est toujours traumatisante pour les personnes poursuivies et leur entourage, surtout qu’elle s’accompagne généralement d’une forte exposition médiatique.

Découvrez une courte interview de Luc Brunet, responsable de l’Observatoire SMACL, par Me Eric Landot pour les éditions WEKA

Un outil d’anticipation et de prévention

Découvrez les autres tendances que nous relevons dans ce rapport, notamment en zoomant sur les différentes catégories d’infractions. Non pour jouer à vous faire peur, mais pour identifier des situations qui peuvent vous exposer.

Car ce rapport est d’abord et avant tout un outil d’anticipation et de prévention. Il vous offre des clés de compréhension, des repères juridiques, et des leviers d’action concrets pour renforcer vos politiques de prévention et de conformité.

A vous de vous saisir de cet outil pour sécuriser vos pratiques et vous éviter de venir alimenter nos prochaines statistiques !

Outre le baromètre du risque pénal public local et les résumés de décisions de justice classées par grande catégorie d’infractions, vous trouverez également dans le rapport un dossier consacré à l’assurabilité des territoires dans le prolongement du 23è colloque de l’Observatoire SMACL des risques de la vie territoriale consacré au sujet. A lire également l’éditorial de Jérome Baloge - maire de Niort, président de SMACL Assurances SAM - et le libre propos d’Hélène Guillet - présidente du SNDGCT - sur le sujet brûlant de la responsabilité financière des gestionnaires publics.