Mission sur la gestion et l’assurabilité des biens des collectivités territoriales : diagnostic, enjeux et recommandations

La prévention des risques naturels et climatiques repose principalement sur les normes et décisions en matière de construction et d’urbanisme. Les collectivités territoriales ont la compétence de prévenir les risques naturels prévisibles, miniers, technologiques, ainsi que les pollutions et nuisances de toutes natures. Elles contribuent également à la lutte contre le changement climatique et à l’adaptation à ce changement.

Le Plan Local d’Urbanisme (PLU), outil central de la prévention des risques, est élaboré et mis à jour par les communes. Il définit les règles d’aménagement du territoire, en tenant compte des risques naturels et technologiques. Si le PLU est généralement établi à l’échelle communale, l’échelle intercommunale (PLUi) peut être plus adaptée pour une gestion cohérente des risques sur un territoire plus vaste. Le PLU doit être compatible avec les documents d’urbanisme de plus grande échelle (SCOT, PLH, etc.) et intègre des règles spécifiques en fonction des risques identifiés (zones inondables, zones sismiques, etc.). Le maire, en tant qu’autorité de police, est chargé de veiller à l’application du PLU et de prendre les mesures nécessaires en cas de menace grave et imminente.

Les politiques de cohésion sociale et territoriale sont essentielles pour prévenir les risques sociaux. Ces politiques, en complément des mesures de prévention des risques naturels et climatiques, permettent d’anticiper et de limiter les conséquences des crises sociales. La prévention de la délinquance, l’accompagnement des populations en difficulté et le développement des services publics sont autant d’exemples d’actions mises en œuvre dans ce cadre.

Pour renforcer l’efficacité de ces politiques, la mission préconise un renforcement de la collaboration entre les acteurs publics et privés. Les assureurs, en tant que professionnels de la gestion des risques, disposent d’outils et de compétences qui peuvent être mis au service de la prévention des risques sociaux. Leur participation à des instances de gouvernance telles que le comité d’orientation de l’Observatoire national de la politique de la ville permettrait de renforcer les synergies entre les différents acteurs et d’améliorer la prise en compte des risques sociaux dans les politiques publiques. Une meilleure connaissance des risques sociaux par les assureurs favoriserait également le développement de produits d’assurance adaptés aux besoins des collectivités et des populations les plus vulnérables.

La prévention des risques naturels et météorologiques en France s’appuie sur un dispositif réglementaire et opérationnel robuste, coordonné par l’État. Le Plan de Prévention des Risques Naturels (PPRN) est un outil central de cette politique. Il délimite les zones exposées à des risques spécifiques et définit les règles d’urbanisme et d’aménagement à respecter. Ces plans sont élaborés après concertation et enquête publique, et sont régulièrement mis à jour pour tenir compte de l’évolution des connaissances et des enjeux.

Le ministère de l’Écologie, en collaboration avec les acteurs concernés, notamment les assureurs et réassureurs, met en œuvre une politique de prévention ambitieuse. Des dispositifs d’alerte, de formation et de sensibilisation du public sont déployés. Les PPRN couvrent une part importante du territoire national, mais des efforts restent à faire pour améliorer leur mise en œuvre et leur efficacité.

L’évolution des connaissances scientifiques et les enjeux liés au changement climatique nécessitent une adaptation constante des outils de prévention. L’introduction de la modélisation prédictive dans l’élaboration des PPRN est une avancée majeure qui permettra d’anticiper les futurs risques et d’adapter les stratégies de prévention en conséquence. Par ailleurs, la sensibilisation des acteurs locaux et du grand public reste un enjeu primordial pour réduire la vulnérabilité des territoires face aux risques naturels.

L’accompagnement des collectivités sinistrées par l’État repose sur le principe que la couverture des risques, y compris pour les biens des collectivités locales, relève avant tout de l’assurance ou de l’auto-assurance. L’État n’a pas vocation à se substituer au secteur assurantiel, même dans les territoires à risque où la rentabilité de l’assurance est limitée. Toutefois, en raison des spécificités des biens des collectivités et de l’importance de la continuité des services publics, l’État intervient pour soutenir financièrement la reconstruction de biens non assurés ou inassurables, et pour renforcer la maîtrise et la prévention des risques.

2) L’intervention des acteurs publics face aux risques

En cas d’événements d’une exceptionnelle gravité, un certain nombre de fonds peuvent être mobilisés pour soutenir l’indemnisation et la reconstruction des biens publics endommagés lorsque ceux-ci ne sont pas « assurables ».

Depuis 2002, le Fonds de Solidarité Européenne (FSUE) soutient les États membres face aux catastrophes majeures, complétant leurs efforts nationaux. Il a mobilisé 8,2 Mds € dans 25 États membres et trois pays voisins, dont la France. La dotation de solidarité pour les équipements des collectivités (DSEC) finance jusqu’à 80 % des dépenses éligibles pour la reconstruction des biens endommagés. En 2023, malgré peu de demandes, 40 M € ont été prévus en autorisations d’engagement pour 2024. Un fonds de 100 M € a été créé pour reconstruire les biens publics endommagés par les émeutes urbaines. Fin 2023, 224 dossiers avaient été déposés pour 31,7 M €.

Au-delà de la prévention, le changement climatique appelle à l’intégration de logiques d’adaptation dans la gestion des risques et de l’assurance des biens qui y sont exposés.

L’État mobilise divers instruments financiers pour soutenir les projets d’adaptation de l’aménagement des territoires, notamment le « fonds de prévention des risques naturels majeurs » (FPRNM), abondé par le budget de l’État depuis 2021. Ce fonds finance des projets de prévention et d’adaptation aux risques naturels, couvrant jusqu’à 100 % des coûts pour les collectivités locales. En complément, le « fonds vert » créé en 2023 vise à accélérer la transition écologique dans les territoires. Pour renforcer la cohésion sociale, le FIPDR finance des actions de prévention de la délinquance et de sécurisation, avec une priorité marquée pour la vidéo protection en 2023.

L’État vise à changer le paradigme de réparation des sinistres en passant de la reconstruction à l’adaptation aux risques. Des dispositifs comme le « Programme d’action de prévention des inondations » (PAPI) et les projets partenariaux d’aménagement (PPA) encouragent une gestion globale et équilibrée des risques d’inondation. L’expérimentation MIRAPI, soutenue par le ministère de la Transition écologique, incite les propriétaires sinistrés à réduire la vulnérabilité de leurs habitations aux inondations, avec un financement supplémentaire de l’État. L’appel à manifestation d’intérêt AMITER vise à faire émerger des approches innovantes pour le renouvellement urbain des sites exposés, en intégrant la réduction de la vulnérabilité comme levier de projet.

La mission préconise de conforter le principe assurantiel en envisageant l’intervention de l’État uniquement en subsidiarité ou en complément.

Le régime de reconnaissance de catastrophe naturelle est unique mais nécessite des ajustements pour mieux protéger les collectivités locales. Il ne couvre que les biens assurables endommagés par des phénomènes naturels d’intensité anormale, ce qui peut poser des difficultés aux communes fortement exposées aux risques naturels. La récente évolution du régime exclut certaines communes de la suppression des franchises, ce qui pourrait être réévalué. Pour lutter contre les risques climatiques et sociaux croissants, le régime Cat Nat devrait être adapté pour garantir des marges techniques positives dans les zones à risque. Une modulation décroissante de la surprime selon l’exposition au risque est recommandée pour inciter les assureurs à couvrir ces zones.

Pour gérer le risque social, il est recommandé d’appliquer les mêmes dispositifs que pour les risques climatiques, notamment la mutualisation du risque exceptionnel. Le recours au marché de l’assurance doit être conforté pour couvrir les dommages résultant de la délinquance et des manifestations non circonscrites. Un dialogue entre France Assureurs, l’État et les collectivités locales est nécessaire pour construire un dispositif de mutualisation du risque social exceptionnel, sur le modèle du régime Cat Nat.

3) Focus sur le patrimoine des collectivités

Le rapport s’attache en partie 4 à examiner la situation du patrimoine des collectivités territoriales, particulièrement exposé aux risques en raison de sa nature. L’insuffisance des inventaires patrimoniaux constitue un obstacle majeur à la formulation d’expressions de besoins claires et précises, notamment dans le cadre de la souscription de contrats d’assurance.

Le patrimoine des collectivités territoriales est mal inventorié dans leurs données comptables, malgré l’obligation constitutionnelle de sincérité (Cons. const., art. 47-2). Les collectivités doivent respecter des règles comptables alignées sur celles des entreprises, mais l’inventaire de leurs immobilisations présente souvent des lacunes, notamment dans le suivi et l’ajustement avec la comptabilité générale. L’expérimentation de la certification des comptes, menée par la Cour des comptes, a révélé des défaillances majeures, en particulier concernant le suivi des immobilisations. Un nombre important de collectivités font l’objet de réserves liées à l’absence d’inventaires physiques à jour et à des incohérences entre ces inventaires et la comptabilité générale. Ces lacunes ont des répercussions directes sur la capacité des collectivités à contracter des assurances, car l’absence d’un inventaire précis des biens ne permet pas de formuler une demande d’assurance adaptée.

Pour améliorer la gestion du patrimoine, les données cadastrales, initialement conçues pour le calcul des impôts locaux, peuvent servir à inventorier les biens des collectivités et à formuler leurs besoins en assurance. Le cadastre fournit des informations telles que la nature, la surface et la localisation des biens, essentielles pour évaluer les risques et déterminer les contrats d’assurance. Cependant, des limites existent, notamment en ce qui concerne la valorisation des actifs (immobilier historique, espaces naturels, etc.), souvent sous-évalués ou non pris en compte dans les calculs actuels.

Les données cadastrales peuvent aider les collectivités à dresser un premier inventaire de biens à assurer, mais doivent être complétées pour fournir une information harmonisée aux assureurs. Pour améliorer la caractérisation du patrimoine des collectivités territoriales et formuler leur expression de besoin, la mission a recensé d’autres données administratives. Le cadastre constitue une première source de données riche, identifiant la nature, le type et la fonction des parcelles, ainsi que leur surface et localisation géographique. La mission recommande de mettre à disposition les données cadastrales sous un format Excel harmonisé pour faciliter l’expression de besoin.

Les contrats d’assurance des entités publiques sont désormais soumis aux règles de passation des marchés publics, conformément à la directive européenne du 18 juin 1992. Historiquement, ces contrats étaient exemptés de ces règles, comme confirmé par le Conseil d’État en 1984. Cependant, la directive de 1992 a inclus les produits d’assurance parmi les services régis par les marchés publics. Depuis les directives européennes de 2014, transposées dans le code de la commande publique, les marchés publics d’assurance doivent respecter les règles de publicité et de mise en concurrence, avec des seuils spécifiques applicables depuis le 1er janvier 2024 : une procédure formalisée à partir de 143 000 € pour l’État et 221 000 € pour les collectivités territoriales, et une procédure adaptée pour les montants compris entre 40 000 € et ces seuils.

Le nombre de marchés publics d’assurance déclarés à l’administration est en croissance. En 2022, environ 2 600 marchés publics d’assurance ont été conclus par les collectivités territoriales et leurs groupements, pour un montant global de près de 877 M €.

L’analyse des contrats passés en 2022 révèle une prédominance des appels d’offres ouverts, tant en termes de montant total que de nombre de contrats. Ces derniers concentrent 74,5 % du montant global, indiquant une utilisation privilégiée pour les marchés de plus grande envergure. Les marchés à procédure adaptée, bien que plus nombreux, représentent une part moins importante du montant total, suggérant leur utilisation pour des contrats de moindre valeur. Les procédures négociées, quant à elles, sont réservées aux marchés particulièrement importants ou complexes, comme en témoigne le montant moyen par contrat, le plus élevé des trois procédures.

Le droit des marchés publics est généralement perçu comme inadapté aux services d’assurance.

Les contrats d’assurance traditionnels, conçus pour des risques homogènes, diffèrent des marchés publics d’assurance qui requièrent une adaptation précise aux besoins spécifiques de chaque collectivité. Cette différence de nature juridique engendre des tensions lors de la négociation et de la signature des contrats. De plus, la possibilité pour l’assureur de résilier unilatéralement le contrat, bien qu’encadrée par la loi, peut créer des situations de blocage, comme l’illustre l’exemple du Grand Port Maritime de Marseille (CE, 12 juill. 2023, n° 469319 : Lebon T. ; JCP A 2023, act. 497 ; JC A 2023, 2318, note F. Allaire). Le Conseil d’État a rappelé dans cette affaire l’importance de garantir la continuité du service public et a imposé à l’assureur de maintenir la couverture jusqu’à la signature d’un nouveau contrat.

Les difficultés rencontrées par les collectivités locales ne sont pas uniquement liées au cadre juridique, mais aussi aux pratiques. Le manque d’expertise des collectivités en matière d’assurance, associé à une mauvaise compréhension des mécanismes assurantiels, complique la définition des besoins et la rédaction des cahiers des charges. De plus, la priorité accordée au critère du prix dans les appels d’offres peut conduire à des choix sous-optimaux en termes de garanties et de services.

Le contexte actuel du marché de l’assurance aggrave ces difficultés. L’augmentation des risques climatiques et la réduction du nombre d’assureurs intéressés par le marché des collectivités locales rendent les conditions d’assurance plus contraignantes. Les assureurs sont de plus en plus réticents à prendre des risques et exigent des conditions tarifaires et contractuelles plus rigoureuses.

Le cadre juridique de la commande publique offre de nouvelles opportunités pour améliorer les relations contractuelles entre les collectivités locales et les assureurs.

La directive 2014/24/UE a assoupli de manière significative les conditions de recours à la procédure négociée pour la passation des marchés publics, par rapport aux régimes précédents. Tandis que les textes antérieurs privilégiaient la mise en concurrence par appel d’offres, la nouvelle directive autorise désormais les acheteurs publics, notamment les collectivités locales, à recourir à la négociation dans certains cas bien précis. Cette évolution est particulièrement pertinente dans le domaine des assurances, où les besoins spécifiques et la complexité des contrats justifient souvent une adaptation des solutions standards. En effet, la négociation permet de prendre en compte les particularités de chaque situation et de garantir une meilleure adéquation entre l’offre et la demande, notamment dans le cadre de groupements de commande.

De même, l’acceptation des réserves formulées par les assureurs offre une plus grande flexibilité dans la passation des marchés. Ces réserves, modifications apportées par les candidats aux cahiers des charges des marchés publics d’assurance, ne sont pas juridiquement encadrées. Bien qu’elles soient en principe considérées comme des irrégularités, la pratique a montré qu’elles étaient souvent nécessaires pour faciliter la passation de ces marchés spécifiques. En effet, les besoins des collectivités ne correspondent pas toujours parfaitement aux offres des assureurs. La circulaire du 24 décembre 2007 (Cir., 24 déc. 2007, relative à la passation des marchés publics d’assurances : JO 10 avr. 2008, p. 85) souligne l’importance d’évaluer l’adéquation du dossier de consultation aux réalités du marché de l’assurance et d’apprécier l’impact des réserves sur l’offre globale. La jurisprudence a confirmé cette approche pragmatique, admettant la possibilité d’engagements avec réserves et interdisant de pénaliser systématiquement les offres qui en contiennent. Il est toutefois essentiel de s’assurer que les réserves ne compromettent pas l’intérêt général et ne déséquilibrent pas la concurrence.

Conformément au droit européen et au Code de la commande publique, les délais impartis aux candidats pour déposer leurs offres lors d’une consultation des marchés publics sont fixés à un niveau minimum. Ces délais, bien que pouvant être allongés par l’acheteur, doivent en tout état de cause être suffisants pour permettre aux candidats de préparer des offres de qualité, notamment lorsqu’une visite des lieux est requise. Afin de faciliter la participation des assureurs aux consultations lancées par les collectivités, il est recommandé d’inciter ces dernières à allonger les délais minimaux de réponse. Cette mesure, qui pourrait être mise en œuvre par le biais de campagnes de communication à destination des collectivités et de leurs représentants, permettrait d’assurer une plus grande concurrence et une meilleure adéquation des offres aux besoins des acheteurs publics.

Enfin, si le Code de la commande publique, en application de la directive européenne 2014/24, encadre strictement les modifications apportées aux marchés publics, elles sont autorisées sous certaines conditions, notamment lorsqu’elles ne sont pas substantielles, qu’elles n’augmentent pas significativement la valeur du marché ou qu’elles sont rendues nécessaires par des circonstances imprévisibles. Le Conseil d’État a précisé que les modifications peuvent porter sur les prix et les tarifs, même si les prestations restent identiques. Néanmoins, les collectivités conservent un droit de veto sur toute modification et peuvent invoquer la théorie de l’imprévision en cas de refus de renégocier les tarifs, sous réserve de remplir les conditions légales.

En matière d’assurance, la possibilité de modifier les contrats est particulièrement utile pour faire face à l’évolution des risques. Par exemple, l’apparition d’un nouveau risque soudain et imprévisible peut justifier une modification du contrat, dans la limite des seuils prévus par la réglementation. Il est important de noter que ces modifications doivent toujours être justifiées et respecter les principes de la commande publique, notamment en matière de transparence et d’égalité de traitement des candidats. Les collectivités doivent ainsi veiller à ce que les modifications apportées aux contrats d’assurance ne portent pas atteinte à l’intérêt général et ne favorisent pas indûment certains opérateurs économiques.