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Elus agressés, une proposition de loi sénatoriale déposée

Dernière mise à jour le 04/11/2022

Selon les chiffres du ministère de l’Intérieur, les agressions physiques contre les élus ont augmenté de 47% sur les onze premiers mois de 2021, par rapport à la même période l’année précédente. Une proposition de loi sénatoriale vise à permettre aux associations nationales d’élus de se constituer partie civile en soutien des édiles.

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Lorsqu’un élu est agressé, outragé, menacé dans l’exercice de ses fonctions... la première étape est de déposer plainte. Le parquet, ayant connaissance de tels faits, peut aussi lui-même déclencher des poursuites même si l’élu ne dépose pas plainte ou si celui-ci, après réflexion, a décidé de retirer sa plainte.

Une circulaire du 7 septembre 2020 insiste en la matière sur « l’importance qui s’attache à la mise en œuvre d’une politique pénale empreinte de volontarisme, de fermeté et de célérité et d’un suivi judiciaire renforcé des procédures pénales les concernant. »

Les options de l’élu pour obtenir réparation du préjudice

S’agissant de la réparation de son préjudice, l’élu victime dispose de deux options : soit intenter une action devant les juridictions civiles, soit demander réparation de son préjudice devant les juridictions répressives.

Attention : le choix de la voie civile est ferme et définitif. A moins qu’entre-temps le parquet ait décidé d’engager des poursuites contre l’auteur des faits, la victime de l’infraction ne pourra plus initier d’action devant les juridictions pénales (article 5 du code de procédure pénale). C’est que les spécialistes appellent la règle "electa una via, non datur recursus ad alteram" !

Si l’élu victime opte pour la voie répressive, deux hypothèses doivent être distinguées :

- il peut agir par voie d’intervention en joignant son action civile à l’action publique déjà engagée par le parquet soit devant la juridiction d’instruction, soit devant la juridiction de jugement.

- il peut aussi agir par voie d’action en cas d’inertie du parquet (y compris lorsqu’une affaire a été classée sans suite) en déclenchant lui-même l’action publique. Il peut, pour cela, soit se constituer partie civile devant le doyen des juges d’instruction, soit même faire citer directement la personne mise en cause devant la juridiction de jugement.

Lorsque la victime agit par voie d’action, une consignation lui est demandée afin de limiter le risque de plainte abusive (si la plainte se révèle abusive, le plaignant encourt une amende civile pouvant atteindre 15 000 euros).

Constitution de partie civile des associations d’élus

Les dispositions de l’article 2 du code de procédure pénale réservent en principe l’action civile aux seules personnes qui « ont personnellement souffert du dommage directement causé par l’infraction ». En cas d’agression d’un élu, seul l’élu peut donc en principe se constituer partie civile.

Par dérogation, le code de procédure pénale (article 2-1 à 2-21) apporte une vingtaine de dérogations essentiellement au profit d’associations régulièrement déclarées depuis au moins cinq ans et qui œuvrent dans des domaines précis (ex : associations de lutte contre le racisme ou les violences sexuelles, associations de défense de l’environnement...). Concernant les élus, les associations départementales de maires sont habilitées depuis la loi nº 2000-516 du 15 juin 2000 à agir sur le fondement de l’article 2-19 du code de procédure pénale sous réserve d’avoir reçu l’accord de l’élu :

« Toute association départementale des maires régulièrement déclarée, affiliée à l’Association des maires de France, et dont les statuts ont été déposés depuis au moins cinq ans, peut exercer les droits reconnus à la partie civile dans toutes les instances introduites par les élus municipaux à la suite d’injures, d’outrages, de diffamations, de menaces ou de coups et blessures à raison de leurs fonctions.

Toutefois, l’association ne sera recevable dans son action que si elle justifie avoir reçu l’accord de l’élu. »

En l’état du droit, seules les associations départementales peuvent se constituer partie civile aux côtés de l’élu victime. La même possibilité n’est pas ouverte aux associations nationales.

Une proposition de loi sénatoriale , vise à permettre cette possibilité non seulement à l’Association des Maires de France mais également à l’Assemblée des Départements de France pour les élus départementaux et l’Association des Régions de France pour les élus régionaux. L’objectif est de leur permettre « d’être tenues informées du déroulement de la procédure, de faire appel à un avocat mandaté par leur soin, d’avoir accès aux pièces du dossier, d’être entendues sur l’affaire, de solliciter la réalisation d’actes d’investigation, d’aider à chiffrer le montant du préjudice et d’apporter tous les justificatifs nécessaires pour que le tribunal puisse prendre sa décision et de fixer une indemnisation ».

Au passage la proposition de loi vise à entendre les hypothèses où les associations d’élus pourront se constituer partie civile. En l’état du droit, les associations départementales de maires ne peuvent agir qu’en cas d’injures, d’outrages, de diffamations, de menaces ou de coups et blessures subis par les élus à raison de leurs fonctions et uniquement si c’est l’élu qui est visé (et non son entourage). La proposition de loi envisage d’étendre cette possibilité à d’autres infractions :

- exposition à un risque dans les conditions prévues à l’article 223-1-1 du code pénal. Cette infraction, créée par la loi du 24 août 2021, rend passible de cinq ans d’emprisonnement et de 75 000 euros d’amende le fait de révéler, de diffuser ou de transmettre, par quelque moyen que ce soit, des informations relatives à la vie privée, familiale ou professionnelle d’un élu permettant de l’identifier ou de le localiser aux fins de l’exposer ou d’exposer les membres de sa famille à un risque direct d’atteinte à la personne ou aux biens ;

- destructions, dégradations ou détériorations de bien commis. Ainsi la constitution de partie civile des associations d’élus ne seraient pas réservées aux atteintes à la personne mais serait également possible en cas d’atteintes aux biens.

La proposition de loi envisage deux autres extensions en permettant la constitution de partie civile :
- si les infractions commises l’ont été au préjudice d’un membre de la famille de l’élu ;
- non seulement quand l’élu est victime « en raison de ses fonctions » mais également en raison « de son mandat ». Une lecture stricte du texte actuel peut en effet laisser penser que la constitution de partie civile n’est possible que pour les seuls élus qui exercent des fonctions exécutives. Le but des auteurs de la proposition de loi est de permettre cette possibilité quel que soit l’élu concerné, qu’il soit titulaire de fonctions exécutives ou non.

Obligations et droits de la collectivité

Dès lors qu’un élu est attaqué dans l’exercice de ses fonctions, il doit bénéficier de la protection de la collectivité (article L2123-35 du CGCT). La collectivité doit en effet prendre en charge les frais de procédure qui sont nécessaires à la défense de ses droits :

« La commune est tenue de protéger le maire ou les élus municipaux le suppléant ou ayant reçu délégation contre les violences, menaces ou outrages dont ils pourraient être victimes à l’occasion ou du fait de leurs fonctions et de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté.

La protection (...) est étendue aux conjoints, enfants et ascendants directs des maires ou des élus municipaux les suppléant ou ayant reçu délégation lorsque, du fait des fonctions de ces derniers, ils sont victimes de menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages.

Elle peut être accordée, sur leur demande, aux conjoints, enfants et ascendants directs des maires ou des élus municipaux les suppléant ou ayant reçu délégation, décédés dans l’exercice de leurs fonctions ou du fait de leurs fonctions, à raison des faits à l’origine du décès ou pour des faits commis postérieurement au décès mais du fait des fonctions qu’exerçait l’élu décédé. »

💥 Depuis la loi « Engagement et proximité » du 27 décembre 2019, la commune est tenue de souscrire, dans un contrat d’assurance, une garantie visant à couvrir le conseil juridique, l’assistance psychologique et les coûts qui résultent de l’obligation de protection à l’égard du maire et des élus . Dans les communes de moins de 3 500 habitants, le montant payé par la commune au titre de cette souscription fait l’objet d’une compensation par l’Etat en fonction d’un barème fixé par le décret n° 2020-1072 du 18 août 2020.

Dans ce cadre « la commune est subrogée aux droits de la victime pour obtenir des auteurs de ces infractions la restitution des sommes versées à l’élu intéressé. Elle dispose en outre aux mêmes fins d’une action directe qu’elle peut exercer, au besoin par voie de constitution de partie civile, devant la juridiction pénale. »

Comme les associations d’élus, les communes peuvent donc se constituer partie civile en soutien de l’élu agressé. Il en est de même pour les agents. Mais attention la collectivité ne peut agir que par voie d’intervention et non par voie d’action, comme l’a rappelé la chambre criminelle de la Cour de cassation (Agent menacé et outragé : la collectivité peut-elle se porter partie civile ?) :

« l’action directe que peut exercer, au besoin par voie de constitution de partie civile devant la juridiction pénale, la collectivité publique subrogée aux droits de la victime pour obtenir des auteurs des menaces ou attaques la restitution des sommes versées au fonctionnaire intéressé suppose que l’action publique a été mise en mouvement, soit par la victime elle-même, soit par le ministère public »

💥 L’élu victime d’une agression peut aussi actionner son assurance personnelle qui le couvre dans l’exercice de son mandat. C’est l’objet du contrat "Sécurité élus" que propose SMACL Assurances. Cela permet à l’élu assuré de se défendre de manière rapide (pas besoin de délibération du conseil municipal pour l’octroi de la protection) et évite une éventuelle politisation du dossier notamment lorsque l’élu porte plainte contre un opposant qui l’a diffamé ou injurié au cours d’un conseil municipal.

Proposition de loi n° 631 visant à permettre aux différentes associations d’élus de se constituer partie civile pour soutenir pleinement, au pénal, un édile victime d’agression

[1Photo : Umesh R. Desai sur Unsplash