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Réforme de la formation des élus locaux : ce qui change

Ordonnance n° 2021-45 du 20 janvier 2021 portant réforme de la formation des élus locaux

Attendue depuis la loi Engagement et proximité du 27 décembre 2019, une ordonnance du 20 janvier 2021 réforme la formation des élus locaux. Ce qu’il faut en retenir.

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📜 Quel est le cadre juridique de la formation des élus locaux ?

Deux cadres juridiques structurent la formation des élus locaux qui ne doit pas être confondue avec la formation professionnelle :

1° Les collectivités doivent consacrer, chaque année, un montant minimal de crédits dédiés à la formation de leurs élus au sein de leur budget prévisionnel. Les formations qui sont éligibles à ces financements sont uniquement les formations liées à l’exercice du mandat. Elles ne peuvent être dispensées que par un organisme agréé à cet effet par décision du ministre chargé des collectivités territoriales, pris après avis du Conseil national de la formation des élus locaux (CNFEL).

2° Le droit individuel à la formation (DIF). Créé par la loi du 31 mars 2015 visant à faciliter l’exercice, par les élus locaux, de leur mandat, il permet à l’ensemble des élus d’acquérir des droits à formation à raison de 20 heures par année complète de mandat. Les formations éligibles à ce DIF recouvrent un champ plus large, puisqu’elles peuvent concerner l’exécution du mandat comme la réinsertion professionnelle. L’élu est libre d’en disposer. Le DIF est financé par des cotisations prélevées sur les indemnités de fonction des élus, et les collectivités territoriales ne participent donc pas à son abondement.

❌ Quels sont les dysfonctionnements constatés dans le dispositif de formation des élus locaux ?

1° Le DIF des élus locaux étant formulé en heures, et non monétisé, il a fait face à une inflation des prix des formations qui a mis en cause sa pérennité financière.

2° Le processus de recouvrement des cotisations manque d’efficacité.

3° De nombreuses petites collectivités ont éprouvé des difficultés à financer à elles seules la formation de leurs élus.

🎯 Quels sont les objectifs de la réforme de la formation des élus locaux ?

1° Face à la complexité et à la technicité croissante des mandats locaux, le périmètre des formations relevant spécifiquement du champ des élus locaux doit être mieux précisé.

2° Moderniser les outils de formation des élus locaux, en améliorer la transparence et le contrôle en mobilisant certains outils du droit commun de la formation professionnelle.

✅ Qu’est-ce qui change avec l’ordonnance portant réforme de la formation des élus locaux ?

1° Possibilité pour les collectivités de participer au financement du DIF (articles 1 à 5 de l’ordonnance)

Les articles 1er à 5 ouvrent la possibilité, pour les collectivités territoriales, de participer au financement de formations organisées à l’initiative des élus au titre de leur droit individuel à la formation (DIF), respectivement pour les communes, les départements et les régions, pour la collectivité territoriale de Guyane et pour la collectivité territoriale de Martinique.

Cette participation doit être prévue par une délibération et ne peut concerner que les formations liées à l’exercice du mandat conformes aux orientations prises par la collectivité en matière de formation des élus. La délibération doit déterminer notamment le champ des formations ouvrant droit à cette participation dans le cadre des orientations déterminées par la collectivité.

La délibération peut limiter cette participation à un montant maximal par formation ainsi qu’à un nombre maximal de formations par élu et par mandat.
La part des frais pédagogiques de la formation financée par le fonds du droit individuel à la formation des élus locaux prévu à l’article L. 1621-3 du CGCT ne peut être inférieure à un taux fixé par décret. Elle peut être limitée à certaines formations, ou à un montant maximal. Le fonds DIF doit par ailleurs toujours assurer la prise en charge d’une part du montant des frais pédagogiques des formations dont le taux sera défini par décret.

📌Les collectivités auront toujours l’obligation de prévoir, dans leur budget prévisionnel, un montant-plancher de crédits consacrés à la formation des élus égal à 2 % de leur enveloppe indemnitaire. Le montant réellement dépensé en fin d’exercice ne doit en outre pas dépasser un plafond de 20 % de leur enveloppe indemnitaire. Afin de faciliter la compréhension de ces dispositions, les articles 1er à 5 de l’ordonnance clarifient le champ des dépenses à prendre en compte pour le calcul de ces deux montants : il s’agit des seules dépenses de formation, à l’exclusion des remboursements de frais de déplacement ou de séjour ou des compensations de pertes de revenus.

2° Nouvelles modalités de calcul du DIF (article 6)

- Le DIF sera dorénavant comptabilisé en euros et non plus en heures. Afin de donner davantage de souplesse à la gestion du dispositif, la possibilité de cumuler des droits sur l’ensemble des mandats n’est plus mentionnée au niveau législatif.

📌Pour assurer la bascule de l’ancien système de formation vers le nouveau régime mis en place, les élus locaux peuvent utiliser les droits individuels à la formation comptabilisés en heures qu’ils détiennent à la date de publication de l’ordonnance sous cette forme, dans la limite d’un délai de six mois à compter de cette date (article 18 de l’ordonnance).

- Le recours au DIF afin de financer des formations de reconversion sera dorénavant limité aux élus n’ayant pas liquidé leurs droits à pension.

- Il est désormais possible, pour les élus, de participer au financement de formations organisées au titre de leur DIF d’élu local, en mobilisant les droits à formation monétisables dont ils disposent par ailleurs au titre de leur parcours professionnel (leur compte personnel d’activité détenu en tant que salarié ou fonctionnaire). L’élu peut également y contribuer via ses fonds personnels. Seules sont éligibles les formations liées à la réinsertion professionnelle de l’élu.

Le texte prévoit la création d’un espace dédié aux élus dans la plateforme numérique moncompteformation.gouv.fr.

« Nouvel article L. 6323-43 du code du travail : .-« Le titulaire d’un compte personnel de formation peut mobiliser les droits inscrits sur ce compte afin de financer tout ou partie d’une action de formation sollicitée au titre du droit individuel à la formation des élus locaux mentionné à l’article L. 1621-3 du code général des collectivités territoriales, lorsque cette action de formation contribue à sa réinsertion professionnelle. » »

3° Renforcement de la mutualisation (article 7)

Les mutualisations entre les communes en matière de formation des élus locaux sont favorisées. Les communes peuvent toujours transférer la mise en œuvre des dispositions relatives à la formation des élus à leur établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI-FP). Ainsi le nouvel article L. 2123-14-1 du CGCT dispose que les communes membres d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre peuvent délibérer pour confier à ce dernier la mise en œuvre des dispositions relatives à la formation des élus prévues aux trois derniers alinéas de l’article L. 2123-12 du CGCT. Elles se prononcent dans les six mois suivant l’installation du conseil municipal suivant chaque renouvellement général. Elles peuvent aussi délibérer à leur initiative à tout moment sur ce sujet. Et le transfert entraîne de plein droit la prise en charge par le budget de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre des frais de formation.

Mais s’il n’est pas fait application de cette possibilité, et c’est là la nouveauté, chaque ECPI à fiscalité propre a désormais l’obligation de se prononcer, six mois après son renouvellement, sur l’opportunité de proposer des outils communs afin de contribuer au développement de la formation des élus des communes membres. Ces outils communs sont laissés à la discrétion de l’EPCI-FP, tout comme leur contenu, mais doivent viser uniquement les formations liées à l’exercice du mandat, que celles-ci soient organisées à l’initiative des communes ou des élus via leur DIF.

🙋‍♀️ Universités des maires organisées par l’Association des maires de France et Mairie 2000
 
Comme à l’occasion de chaque année électorale, l’Association des Maires de France et Mairie 2000 ont organisé avec le concours des Associations départementales des maires des Universités des maires. L’Observatoire SMACL des risques de la vie territoriale & associative est très heureux d’avoir pu contribuer au succès de ce dispositif en intervenant (le plus souvent sous forme de webinaire et de façon plus modeste en présentiel) pour des réunions d’information et de sensibilisation sur les thématiques des pouvoirs de police du maire et de la responsabilité civile et pénale des élus locaux. Le réseau d’inspection de SMACL Assurances a également été mis à contribution pour une information sur l’assurance des communes. Au total les équipes de SMACL Assurances ont participé à l’animation de plus de 50 réunions en 2020 et ce sont plus de 3200 élus qui ont assisté en direct à l’une ou plusieurs de nos modules et près de 2000 autres qui ont suivi un replay nos interventions sur les réseaux sociaux. Nous restons à la disposition des associations départementales des maires pour toute la durée de la mandature.

4° De nouvelles mesures relatives à la gestion du fonds et à la gouvernance (articles 8 à 11)

L’article 8 vise à introduire des dispositions propres à moderniser le recouvrement et le fonctionnement du fonds du DIF des élus locaux. Ce fonds est alimenté par une cotisation obligatoire précomptée (le rapport présentant l’ordonnance évoque un prélèvement à la source) sur les indemnités de fonction versées aux élus locaux. La Caisse des dépôts la possibilité de procéder à une avance de trésorerie au profit du fonds.

Il revient au conseil national de la formation des élus locaux (CNFEL) d’assurer son équilibre financier, et de formuler des propositions visant, le cas échéant, à le rétablir. Ces propositions peuvent notamment porter sur la valeur des droits que les élus acquièrent, sur le montant de leurs cotisations ou sur les conditions de prise en charge des formations. Le CNEFEL est également chargé (article 10) de formuler des avis relatifs aux agréments des organismes, de se prononcer sur la mise en œuvre du DIF, d’émettre des recommandations sur la formation des élus locaux afin d’en renforcer l’efficacité, d’en assurer la transparence et d’en garantir l’équilibre financier et de produire un rapport annuel sur la formation des élus. Son avis peut être sollicité par le Gouvernement sur tout projet de texte relatif à la formation des élus locaux. Les textes d’application préciseront que le répertoire fixant les critères pour identifier les formations liées à l’exercice du mandat des élus locaux fera l’objet d’un arrêté ministériel ou d’un décret.

📌L’article 1er de la loi n° 2016-341 du 23 mars 2016 visant à permettre l’application aux élus locaux des dispositions relatives au droit individuel à la formation et relative aux conditions d’exercice des mandats des membres des syndicats de communes et des syndicats mixtes, a confié la gestion de ce dispositif à la Caisse des dépôts et des consignations : celle-ci assure la gestion administrative, technique et financière d’un fonds constitué pour le DIF des élus, et instruit les demandes de financement formulées par les bénéficiaires. En réponse à une question parlementaire (JO Sénat du 09/01/2020) le Ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales a précisé que depuis le lancement du droit individuel à la formation (DIF) des élus locaux à l’été 2017, une forte augmentation des demandes a été constatée, particulièrement en 2019. Alors que les premières estimations anticipaient 4 000 formations par an, les volumes enregistrés sont de 4 772 pour 2018, et de près de 4 615 à la fin octobre 2019. Ce surcroît de demandes a conduit la Caisse des dépôts et des consignations à traiter un nombre de dossiers plus important qu’initialement anticipé, et a nécessité une phase d’adaptation pour absorber ces volumes.

La Caisse des dépôts et consignations est habilté à à gérer le fonds du DIF des élus locaux dans le cadre d’une convention d’objectifs conclue avec l’Etat, et à le traiter dans le cadre d’un service dématérialisé gratuit à disposition des organismes de formation comme des élus.

📌Il est créé, auprès du CNFEL, un conseil d’orientation, regroupant des élus locaux, des experts et des personnalités qualifiées. Ce conseil d’orientation sera chargé de formuler des propositions pour renforcer l’évaluation et la qualité des formations et de proposer un répertoire des formations liées au mandat. Ses propositions sont soumises au CNFEL. Son avis peut être sollicité par le Gouvernement ou le CNFEL.

5°Un meilleur encadrement de l’offre de formation (articles 12 et 13)

L’article 12 de l’ordonnance définit les règles et procédures liées à l’obtention d’un agrément, nécessaire pour organiser des formations au profit des élus locaux liées à l’exercice de leur mandat. Il introduit notamment l’obligation, pour chaque organisme de formation, de produire un rapport annuel sur son activité. Il appartient au ministre chargé des collectivités territoriales de définire les obligations liées à l’agrément, et, lorsqu’il constate des manquements, de suspendre cet agrément pour une durée maximale de quatre mois, à titre conservatoire. Avant l’expiration de ce délai, et après avis du CNFEL, le ministre peut abroger l’agrément. L’organisme qui en bénéficiait ne peut alors solliciter de nouvel agrément pendant une période d’un an.
Il soumet également les organismes de formation des élus, avec quelques adaptations, aux règles applicables aux organismes de formation professionnelle : déclaration en préfecture, règles de fonctionnement, contrôles, et certification qualité (seuls les organismes n’exerçant que dans le domaine de la formation des élus et bénéficiant de financements publics issus des collectivités et du DIF élus pour un montant global inférieur à un montant fixé par décret seront exempts de l’obligation de certification).

📌L’article 13 supprime l’agrément de droit dont bénéficiaient les conseils d’architecture, d’urbanisme et de l’environnement, depuis la loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016. Cet agrément de droit est en effet incompatible avec l’introduction de procédures visant à évaluer la qualité des formations et à mieux contrôler les organismes titulaires d’un agrément.

Ordonnance n° 2021-45 du 20 janvier 2021 portant réforme de la formation des élus locaux

Le rapport présentant l’ordonnance