L’indemnisation des élus victimes d’accident dans l’exercice de leurs fonctions

Quels sont les fondements juridiques du droit à indemnisation des élus ?

Créé par la loi du 8 novembre 1941 relative à la responsabilité civile des communes, le droit à réparation était initialement réservé aux maires et aux adjoints. Il a par la suite été étendu :
– aux conseillers municipaux ;
– aux membres des conseils généraux ;
– aux membres des conseils régionaux et des conseils économiques et sociaux régionaux ;
– aux membres et présidents des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale.

Ces différents textes sont codifiés dans le Code général des collectivités territoriales (CGCT).

« Les communes sont responsables des dommages résultant des accidents subis par les maires, les adjoints et les présidents de délégation spéciale dans l’exercice de leurs fonctions. » (Article L2123-31 du CGCT)

🔹 Pour les communes :

– Article L2123-31 CGCT (maires et adjoints victimes d’un accident "dans l’exercice de leur fonction").
– Article L2123-32 CGCT (versement direct aux praticiens).
– Article L2123-33 CGCT (conseillers municipaux victimes d’un accident soit lors d’une séance de conseil, d’une réunion de commission, ou de conseil d’administration d’un CCAS, soit au cours de l’exécution d’un mandat spécial).
– Article L2511-33 CGCT (maires, adjoints au maire et membres d’un conseil d’arrondissement des communes de Paris, Marseille et Lyon).
– Article L2113-20 CGCT (élus des communes associées).

🔹 Pour les établissements publics de coopération intercommunale :

– Article L5211-15 CGCT (membres des organes délibérants et présidents des EPCI victimes d’un accident "dans l’exercice de leurs fonctions")

🔹 Pour les départements :

– Article L3123-26 CGCT ("membres" du conseil général victimes d’un accident "à l’occasion de l’exercice de leur fonction" )
– Article L3123-27 CGCT (versement direct aux praticiens)

🔹 Pour les régions :

– Article L4135-26 CGCT ("membres" du conseil régional victimes d’un accident "à l’occasion de l’exercice de leur fonction" )
– Article L4135-27 CGCT (versement direct aux praticiens)
– Article L4134-6 CGCT (s’agissant des membres du Conseil économique et social régional).

A qui l’élu doit-il demander réparation ?

Lorsqu’un élu est investi de plusieurs mandats, il lui appartient d’agir contre la collectivité pour laquelle il exerçait ses fonctions au moment de l’accident.
Le Conseil d’Etat a ainsi jugé que le maire victime d’un accident après avoir assisté à une réunion d’un établissement intercommunal devait engager la responsabilité de l’EPCI, non celle de la commune (CE 22 mars 1968 n°69677).
Ce raisonnement ne vaut que lorsque la responsabilité de la collectivité est prévue par un texte comme c’est le cas pour les EPCI, les conseils généraux et régionaux.

En revanche en l’absence de disposition spécifique, il appartient à l’élu de demander réparation à la collectivité qui l’a spécialement mandaté pour la représenter au sein de l’organisme extérieur.

Tel est le cas par exemple lorsqu’un élu représente sa collectivité au sein des institutions et organismes interdépartementaux (Article L5421-1 CGCT) ou des ententes interrégionales (Article L5621-1 CGCT ).

De même selon une jurisprudence tout aussi ancienne mais non démentie depuis, le maire victime d’un accident alors qu’il agissait au nom de l’Etat (ex : maire chutant lors d’une cérémonie de mariage) doit engager la responsabilité de ce dernier (CE 10 décembre 1947 Rec CE p.468).

Quand un maire ou un adjoint peut-il considérer qu’il est « dans l’exercice de ses fonctions » ?

Les maires et adjoints de même que les élus des EPCI ne sont couverts que si l’accident est survenu « dans l’exercice de leurs fonctions ». Les membres des conseils généraux et régionaux doivent quant à eux avoir été victimes d’un accident « à l’occasion de l’exercice de leur fonction ». Même si la seconde formule semble un plus large que la première, il ne ressort pas de la jurisprudence que cette légère discordance des textes ait une incidence pratique.

De fait, comme le soulignent plusieurs réponses ministérielles (Réponses à la Question écrite n°90603 de Pierre Morel-A-L’Huissier JO AN 23/01/2007 page 803 ; Réponse à la Question écrite n°85435 de Etienne MOURRUT, JO AN (Q), 23 janvier 2007, page 802) « le juge administratif interprète de façon relativement large la notion d’exercice des fonctions de maire ou d’adjoint ».

Ont été par exemple considérés comme ayant agi dans l’exercice de leurs fonctions :
– l’adjoint au maire qui participe personnellement à la lutte contre un incendie déclaré chez une administrée (CE 11 mai 1956, Rec CE 198 ; CE 29 avril 1996 Rec CE 295) ;
– le maire se rendant sur les lieux pour vérifier l’état d’un chemin communal qui lui a été signalé comme dangereux (Conseil d’Etat 17 mars 1967 n°65497) ;
– le maire allant vérifier l’avancement des travaux de consolidation d’une école désaffectée (CE 25 février 1983 n°23644) ;
– le maire qui intervient pour rétablir la salubrité d’un captage d’eau alimentant les habitants de la commune même s’il s’agit d’un captage privé et non déclaré (Cour administrative d’appel de Bordeaux, 30 juillet 2010, N° 09BX01795) ;
– l’adjointe à la communication victime d’un accident lors d’un carnaval dès lors que cette participation était inhérentes à ses fonctions même si sa présence n’avait pas été requise par le maire (Cour administrative d’appel de Bordeaux, 15 mars 2021 : N°19BX00044,19BX00252).

En outre, même lorsque les élus ne sont pas considérés comme étant dans l’exercice strict de leurs fonctions, ils peuvent utilement engager la responsabilité sans faute de la collectivité sur le fondement du régime du collaborateur bénévole du service public. Ainsi en-est-il du maire effectuant bénévolement des travaux de nivellement d’un terrain municipal (CE 27 novembre 1970 n°75992) ou pour un conseiller municipal intervenant sur des cages de football pour assurer leur bonne fixation au sol (CE 14 décembre 1988 n°61492).

Quand un conseiller municipal peut-il considérer qu’il exécute un « mandat spécial » ?

Au regard de l’article L2123-33 du CGCT, "les communes sont responsables sont responsables des dommages subis par les conseillers municipaux et les délégués spéciaux lorsqu’ils sont victimes d’accidents survenus (...) au cours de l’exécution d’un mandat spécial".

Ont ainsi été considérés comme exécutant un mandat spécial le conseiller municipal qui :
– participe à un tir d’un feu d’artifice (CE 29 juilet 1953 Rec CE 406) ;
– organise une fête locale en sa double qualité d’élu et de membre du comité des fêtes (CE 9 juillet 1969 n°70931) ;
– règle des projecteurs illuminant un bâtiment communal sur mandat du conseil municipal (CAA Bordeaux 21 février 1995 n° 93BX01244) ;
– visite une station d’épuration en sa qualité de délégué à l’environnement (CE 27 mars 1991 n° 71860) ;
– de l’élu qui supervise des travaux en sa qualité de responsable du projet d’assainissement des chemins ruraux (CE 24 juillet 1981 n°16454).

N’ont en revanche pas été considérés comme titulaires d’un mandat spécial :
– les élus se rendant sur sollicitation du maire aux obsèques de l’ancien secrétaire de la commune (CE 3 mars 1978 n°02105 ) ;
– l’élu chargé d’effectuer la surveillance du nettoiement de la ville alors qu’il n’est pas prouvé que l’accident (chute sur un trottoir) soit survenu au cours de l’exercice des fonctions qui lui avaient été confiées (CE 11 octobre 1968 n°68856) ;
– l’élu consultant le cadastre bien qu’il prétendait avoir été chargé par le maire de chercher un terrain nécessaire pour la construction d’un stade (CE 21 décembre 1966 n°65782).

La notion de mandat spécial pour les conseillers municipaux est donc plus restrictive que celle d’exercice des fonctions applicable aux maires et aux adjoints : le conseiller municipal doit rapporter la preuve qu’il était spécialement mandaté par sa collectivité pour effectuer la mission à l’occasion de laquelle il a été victime d’un accident (alors que dans les mêmes circonstances les maires, ou les adjoints dans leur domaine de délégation, seront présumés avoir agi dans l’exercice de leurs fonctions).

Par prudence, les conseillers municipaux peuvent faire acter les missions qui leurs sont confiées dans un PV de séance du conseil municipal pour éviter toute contestation en cas d’accident.

Quelle responsabilité quand l’accident survient lors d’une séance du conseil ou d’une réunion de commission ?

L’article L2123-33 du CGCT vise spécifiquement le cas de la participation des conseillers municipaux et des délégués spéciaux aux :
– séances des conseils municipaux ;
– aux réunions de commissions ;
– et (depuis la loi 2005-157 du 23 février 2005, article 112) aux séances des conseils d’administration des centres communaux d’action sociale.

Attention, les articles L3123-26 CGCT (pour les départements) et L4135-26 CGCT (pour les régions) ne renvoient pas aux dispositions de l’article L2123-33 du CGCT relative à la participation aux réunions des conseillers. Cette omission est d’autant plus remarquable qu’elle n’est pas répétée à l’article L5211-15 CGCT relatif aux EPCI.

Pourtant, il ne semble pas qu’il faille lui attacher une importance démesurée dans la mesure où l’on peut raisonnablement estimer que l’accident d’un conseiller survenu à un conseiller général ou régional alors qu’il participe à une séance du conseil ou à une commission dont il est membre sera nécessairement considéré comme survenu "à l’occasion de l’exercice" de ses fonctions.

Encore faut-il cependant que l’élu en question soit bien membre de la commission à l’occasion de laquelle est survenu l’accident ou qu’il soit titulaire d’un mandat spécial pour s’y rendre.

C’est ainsi qu’a été débouté un conseiller général victime d’un accident de la circulation en se rendant à une commission de travaux qui se tenait dans le canton où il était élu dès lors qu’il n’était pas membre de ladite commission et qu’il n’exécutait aucun mandat spécial que lui aurait donné le conseil général (CE 20 janvier 1989 n°80606).

L’existence d’une convocation en bonne et due forme en vue d’une séance ou d’une réunion de commission permettra de limiter le risque de contestation.

Les accidents de trajet sont-ils inclus dans l’obligation de réparation de la collectivité ?

Dès lors que l’élu se déplace dans l’exercice de ses fonctions, pour une réunion du conseil ou d’une commission dont il est membre ou dans l’exécution d’un mandat spécial, il doit être couvert par la collectivité dont il relève. Tel a par exemple jugé le cas pour un élu victime d’une chute dans les escaliers en sortant du conseil (Cour administrative d’appel de Marseille, 2 octobre 2017, N° 15MA04388).

C’est le cas que l’élu soit victime d’une chute (CAA Bordeaux 21 février 1995 n° 93BX01244 - CE 27 mars 1991 n° 71860), ou d’un accident de la circulation (CE 20 janvier 1989 n°806606 - CE 25 février 1983 n°23644 - CE 22 mars 1968 n°69677).

Le droit à réparation de l’élu s’exerce même si l’élu ne réside pas dans la commune (CE 6 juin 1969 n°72402). Ce dernier arrêt est également intéressant en ce qu’il relève que l’élu en sortant du conseil municipal n’a "traité aucune affaire personnelle".

Un détour à la sortie d’une séance du conseil municipal pour traiter une affaire personnelle peut donc a contrario priver l’élu de son droit à réparation.

On peut néanmoins raisonnablement penser que le juge ferait preuve, en pareil cas, d’une certaine souplesse à l’instar de la jurisprudence qui s’applique aux accidents de trajets dont peuvent être victime les salariés et distinguerait selon l’importance et la nature du détour.

Quelle juridiction doit saisir l’élu en cas de refus d’indemnisation opposé par la collectivité et/ou son assureur ?

Si la collectivité refuse d’indemniser l’élu, celui-ci doit saisir les juridictions administratives qui sont seules compétentes pour apprécier si l’accident est survenu dans l’exercice des fonctions (CE 29 juillet 1953 Rec CE 1953 p.456) et ce même en cas d’implication d’un véhicule (Tribunal des conflits - 25 novembre 1963 - Rec CE 1963 p.468 – CE 13 mai 1966 Rec CE p. 322).

En revanche, si le litige oppose l’élu à l’assureur de la commune, une jurisprudence ancienne donnait compétence aux juridictions judiciaires dès lors qu’il s’agit d’une exécution par l’assureur d’une obligation de droit privé (Tribunal des conflits - 3 mars 1969 n°01924).

Encore faut-il préciser que la compétence judiciaire se limitait à la seule exécution du paiement de l’indemnité due par l’assureur, les questions liées à la responsabilité de la collectivité restant de la seule compétence des juridictions administratives.

En tout état de cause cette jurisprudence du tribunal des conflits donnant compétence aux juridictions judiciaires en cas de litige avec l’assureur de la collectivité n’est plus d’actualité. En effet depuis la loi 2001-1168 du 11 décembre 2001 (article 2) "les marchés passés en application du Code des marchés publics ont le caractère de contrats administratifs".

Les litiges relatifs à leur exécution relèvent donc de la compétence des juridictions administratives. C’est ainsi que la Cour administrative de Douai (CAA Douai 11 octobre 2006 n°06DA00346) a débouté l’assureur risque statutaire d’une commune qui contestait la compétence des juridictions administratives dans le cadre d’un litige concernant l’exécution du contrat.

C’est à la même analyse à laquelle se sont livrés la Cour de cassation (Cour de cassation chambre civile n° de pourvoi 04-18630) et le Tribunal des conflits (Tribunal des conflits 22 mai 2006 n° C3503) dans des litiges opposant des personnes morales de droit public à leur assureur.

De même la cour administrative d’appel de Marseille s’est reconnue compétente pour statuer sur l’action directe exercée par un élu victime d’un accident (chute dans les escaliers) contre l’assureur de la collectivité (Cour administrative d’appel de Marseille, 2 octobre 2017, N° 15MA04388). Au passage les juges relèvent que si l’action directe dont dispose la victime contre l’assureur du responsable du dommage, tend à la réparation du préjudice subi par la victime, elle se distingue de l’action en responsabilité contre l’auteur du préjudice en ce qu’elle poursuit l’exécution de l’obligation de réparer qui pèse sur l’assureur en vertu du contrat d’assurance. Ainsi, « l’action directe contre l’assureur n’est ouverte qu’autant que l’assuré puisse être déclaré préalablement responsable du dommage à l’égard de la victime qui choisit d’engager ladite action directe ».

L’élu peut-il se voir opposer une faute ?

La collectivité est en droit d’opposer une faute à l’élu victime d’un accident dans l’exercice de ses fonctions. Le droit à indemnisation de l’élu en sera proportionnellement limité, voire dans les cas extrêmes, réduit à néant .

En somme si la collectivité engage sa responsabilité sans faute à l’égard des élus victimes d’accident encore faut-il qu’eux-mêmes n’aient pas commis d’imprudence à l’origine de leur propre dommage. En cas de litige, il appartient aux juridictions administratives de trancher.

C’est ainsi qu’ont été jugés comme fautifs :
– le maire montant sur un toit pour dégager un arbre tombé sur un hangar communal, exonérant la collectivivité pour un quart du préjudice subi (TA Poitiers 27 mars 1985, Rec CE 1985, tables, p.519) ;
– le maire qui perd le contrôle de son véhicule en se rendant à une réunion exonérant ainsi totalement la collectivité (TA Nice 15 mai 1986 ; Sur pourvoi le Conseil d’Etat – CE 20 janvier 1989 n° 80606 – confirme l’absence de responsabilité de la collectivité mais en relevant que l’élu n’était pas titulaire d’un mandat spécial) ;
– l’élu qui tente d’assurer seul la stabilité de buts de football alors "qu’eu égard notamment au poids des éléments" il aurait dû solliciter de l’aide. La collectivité est ainsi exonérée d’un tiers de sa responsabilité (CE 14 décembre 1988, n°61492 ) ;
– le maire qui "traverse en diagonale, sans prêter suffisamment attention aux véhicules en circulation, un route nationale très fréquentée, loin des feux tricolores et à un endroit où le passage pour piétons n’était pas matérialisé par la suite de la réfection de la chaussée". La commune est ainsi déchargée de la moitié de sa responsabilité (CE 25 février 1983 n°23644 ) ; ;
– l’élu qui en surveillant des travaux s’approche "d’une foreuse afin de rechercher les difficultés rencontrées par cet engin sans faire procéder à l’arrêt de celui-ci" et qui est ainsi " pour partie responsable de l’accident causé par la projection d’une masse métallique que la foreuse a mis à jour". La responsabilité de la commune est ainsi limitée à 50 % des conséquences dommageables de l’accident ( CE 24 juillet 1981 n° 16454 ) ;
– l’adjoint au maire qui se rendant en mobylette à une séance du conseil municipal est renversé par une voiture après ne pas avoir marqué le signal stop à un carrefour. Cette faute est de nature à exonérer la commune de toute responsabilité (CE 6 octobre 1971 n°78120) ;
– le maire qui est victime d’un accident en procédant au nivellement d’un terrain, son imprudence exonérant la commune pour un tiers de sa responsabilité (CE 27 novembre 1970 n°75992) .
– le maire, victime d’un accident mortel en utilisant une motopompe dont il ne maîtrisait pas suffisamment le maniement. En revanche il n’apparaît pas que le taux d’alcoolémie présenté par la victime ait joué un rôle quelconque dans la survenance de l’accident (Cour Administrative d’Appel de Bordeaux, 30 juillet 2010, N° 09BX01795).

Ce n’est que si aucune imprudence ne peut être imputée à l’élu que celui-ci a droit à une indemnisation intégrale de la part de sa collectivité.

C’est ainsi que ne commet pas de faute :
– le conseiller victime d’un chute en allant régler l’éclairage d’un bâtiment communal dès lors "que le réglage des projecteurs ne pouvait être effectué que de nuit" et "qu’au moment de l’accident, le sol était sec et dépourvu de neige" (CAA Bordeaux 21 février 1995 n° 93BX01244 ) ;
– l’adjoint victime d’un accident à la descente d’un autocar (CE 27 mars 1991 n° 71860 ) ;
– l’élu qui, s’étant rendu chez un forgeron pour contrôler le bon déroulement des préparatifs de la fête du village, est blessé par l’explosion de bombes devant être utilisées au cours de la manifestation (CE 9 juillet 1969 n°70931) ;
– le maire victime d’un accident de la circulation en regagnant son domicile après une séance du conseil muncipal, peu important à cet égard que l’élu n’était pas domicilié sur la commune (CE 6 juin 1969 n° 72402 ) ;
– l’adjointe à la communication renversée par une rosalie lors d’un carnaval alors que l’élue se trouvant alors sur une place piétonne et non sur un passage réservé aux véhicules, de sorte qu’elle n’avait pas à prêter une attention particulière aux véhicules circulant autour d’elle (Cour administrative d’appel de Bordeaux, 15 mars 2021 : N°19BX00044,19BX00252) ;

Quels sont les postes de préjudice indemnisables ?

Hormis la situation où une faute peut être opposée à l’élu, la réparation du préjudice par la collectivité doit être intégrale.

Sont ainsi indemnisables les préjudices économiques (les pertes de revenus et les frais engagés) et non économiques (préjudice esthétique, troubles dans les conditions d’existence, prix de la souffrance endurée) consécutifs aux dommages corporels ainsi que les dommages matériels.

– Préjudices économiques consécutifs à un dommage corporel :
Consécutivement à un accident corporel, un élu (ou ses ayants droit) peuvent être victimes de préjudices économiques de deux nature :

A- Les pertes subies ("damnun emergens") englobent les frais médicaux et paramédicaux ainsi que les dépenses entraînées par la réduction d’autonomie (moyens palliatifs matériels et/ou humains).

Ces postes de préjudice peuvent être particulièrement lourds pour le budget d’une collectivité (d’où la nécessité pour les collectivités d’avoir une couverture d’assurance). En vertu des articles L2123-32 CGCT (pour les communes), L5211-15 CGCT (EPCI), L3123-27 CGCT (départements), et L4135-27 CGCT (régions) les collectivités publiques concernées versent directement aux praticiens, pharmaciens, auxiliaires médicaux, fournisseurs ainsi qu’aux établissements le montant des prestations afférentes à l’accident. Les caisses de sécurité sociale sont naturellement fondées à recourir contre la collectivité dans les conditions fixées par l’article L376-1 du Code de la sécurité sociale pour obtenir le remboursement des prestations versées à l’élu consécutivement à l’accident (CE 27 mars 1991 n°71860- CE 14 décembre 1988 n°61492- CE 25 février 1983 n°23644- CE 24 juillet 1981 n° 16454).

Il convient de relever également qu’au nom du principe de la réparation intégrale du préjudice la collectivité ne devra pas s’arrêter à la prise en charge des seules dépenses remboursées par les organismes de sécurité sociale mais devra indemniser les dépenses médicales engagées raisonnablement par l’élu : ticket modérateur, forfait hospitalier, dépassements médicaux, chambre individuelle...
En cas de décès de l’élu, les ayants droit peuvent obtenir le remboursement des frais d’obsèques (CE 14 décembre 1988 n°61492).

B- Les gains manqués ("lucrum cessans")

L’accident dont a été victime l’élu peut le priver de tout ou partie de ses revenus. Plusieurs arrêts sont par exemple relatifs à des pertes d’exploitations d’élus agriculteurs.

Ce droit est transféré aux ayants droit en cas de décès de l’élu. C’est ainsi que les ayants droit d’un élu décédé ont pu obtenir 100 000 francs (15 000 euros) de dommages-intérêts en réparation de la perte de revenus résultant d’une baisse du rendement de l’exploitation et de la nécessité de faire appel à une aide familiale (CE 27 novembre 1970 n°75992).

Encore faut-il que la perte de bénéfice soit effective et démontrée. Tel n’est pas le cas lorsque l’exploitation n’a subi aucune perte et qu’il n’a pas été recouru aux services d’une aide extérieure (CE 24 juillet 1981 n°16454) et ce bien que l’épouse de l’élu, qui n’exerçait jusqu’alors aucune activité, ait dû se substituer à son mari pour assurer la pérennité de l’exploitation (CAA Nantes 22 juillet 1999 n°96NT01504).

Il sera plus difficile à un élu sans activité professionnelle d’invoquer une quelconque perte de revenus. C’est ainsi qu’a été rejetée la demande indemnitaire de ce chef d’un élu à la retraite dès lors "qu’aucune pièce du dossier ne vient justifier l’existence et l’importance des revenus tirés d’activités accessoires, sportives ou agricoles, qui auraient été perturbées par les conséquences de l’accident subi" ( CAA Bordeaux 21 février 1995 n° 93BX01244 ).

Dernier cas, les juridictions administratives ont accepté d’indemniser la veuve d’un élu sur la base de 50 % du salaire de celui-ci avant son licenciement pour motif économique (CE 14 décembre 1988 n°61492).

– Préjudices non économiques résultant d’un dommage corporel :

Sont à ce titre indemnisés les préjudices d’agrément et d’existence, le prix des souffrances endurées (pretium doloris) et le préjudice esthétique.

Ainsi le Conseil d’Etat a validé la condamnation d’une commune à verser 60 000 euros de dommages-intérêts à un élu agé de 60 ans au moment de l’accident dès lors "qu’il résulte de l’instruction que l’expert désigné par le tribunal administratif a évalué à 60 % le taux d’incapacité permanente partielle (IPP) imputable aux seules conséquences de l’accident" et que le moyen soulevé par la commune de l’âge avancé de la victime est sans influence sur le bien-fondé de l’évaluation des indemnités dues au titre des souffrances endurées, et du préjudice esthétique ( CAA Bordeaux 21 février 1995 n° 93BX01244).

Dans une autre affaire où un élu âgé de 72 ans au moment de l’accident avec une IPP de 30 %, les troubles dans les conditions d’existence ont été évalués à 12 000 euros, le préjudicie esthétique et le prix des souffrances endurées à 3 000 euros (CE 25 février 1983 n°23644 ).

En cas de décès de l’élu les ayants droit peuvent obtenir l’indemnisation de leur préjudice moral et des troubles dans leur condition d’existence (CE 14 décembre 1988 n°61492).

– Dommages matériels :

Concernant les dommages aux biens, les magistrats distinguent selon leur nature.
Seuls sont indemnisés ceux qui sont en relation avec l’exercice des fonctions. Ainsi dans une espèce où un élu a été victime d’un accident de la circulation, le Conseil d’Etat a mis à la charge de la collectivité l’indemnisation du véhicule de l’élu car il était nécessaire à l’exercice de ses fonctions mais non la réparation de la perte de documents figurant dans le véhicule car lesdits documents étaient relatifs à la clientèle privée de l’élu et non pas à l’exercice de ses fonctions (CE 6 juin 1969 n°72402).